OE-4. Organización territorial y Unión Europea

El artículo 137 CE organiza territorialmente el Estado en municipios, provincias y comunidades autónomas, con autonomía para gestionar sus respectivos intereses. No coloca a esas entidades fuera del ordenamiento estatal ni les atribuye soberanía. El artículo 138 impone solidaridad y equilibrio económico, atendiendo también al hecho insular.

Las diferencias entre estatutos autonómicos no pueden implicar privilegios económicos o sociales. La autonomía local y la autonómica tienen distinta configuración institucional, pero ambas deben situarse dentro de la Constitución. Al estudiar preguntas de organización territorial, identifica primero el nivel al que se refiere la competencia: municipio, provincia, comunidad o Estado.

Los estatutos son la norma institucional básica de cada comunidad autónoma. Su contenido necesario incluye denominación, delimitación territorial, denominación y organización de las instituciones propias, sede y competencias asumidas dentro del marco constitucional, con bases para los traspasos. No deben confundirse las competencias que permite asumir la Constitución con las efectivamente asumidas en un estatuto.

La iniciativa autonómica y los procedimientos de acceso siguen las reglas constitucionales de los artículos 143 a 151 y sus disposiciones transitorias. Si no prospera la iniciativa del artículo 143, no puede repetirse inmediatamente: deben pasar cinco años. El artículo 145 prohíbe federar comunidades; los convenios para gestionar servicios propios y los acuerdos de cooperación se someten a sus reglas específicas.

En la organización del artículo 152, el Presidente es elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey. El Tribunal Superior de Justicia culmina la organización judicial en el territorio autonómico sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo. Ceuta y Melilla tienen su condición de ciudades autónomas conforme a sus estatutos; no se debe deducir de su autonomía que sean provincias adicionales.

Los artículos 148 y 149 distinguen materias asumibles por las comunidades y competencias exclusivas estatales. La exclusividad no siempre comprende todas las funciones de una materia: por ejemplo, la legislación laboral corresponde al Estado sin perjuicio de ejecución autonómica. También hay materias en las que se atribuyen al Estado bases o legislación básica, dejando espacio al desarrollo autonómico.

El artículo 150 permite técnicas de atribución, transferencia o delegación bajo condiciones concretas. La transferencia o delegación del apartado segundo requiere ley orgánica. No equivale a una renuncia informal del Estado a cualquier competencia. La regla de prevalencia del artículo 149.3 opera sobre lo que no esté atribuido a competencia exclusiva autonómica.

Los controles tienen sujetos distintos: el Tribunal Constitucional controla la constitucionalidad de disposiciones normativas con fuerza de ley; el Tribunal de Cuentas ejerce control económico y presupuestario. Las medidas del artículo 155 siguen un procedimiento específico y pueden incluir instrucciones a autoridades autonómicas; no constituyen un poder ordinario de dirección administrativa sobre cualquier decisión de una comunidad.

El municipio tiene como elementos territorio, población y organización. La condición de vecino se adquiere con la inscripción en el padrón, que no debe confundirse con adquirir nacionalidad. El gobierno y administración municipal corresponden al ayuntamiento integrado por alcalde y concejales, salvo las particularidades del concejo abierto.

Alcalde, tenientes de alcalde y pleno existen en todos los ayuntamientos. La junta de gobierno local se rige por los criterios legales de población y por las previsiones organizativas admitidas para municipios de menor tamaño. Está formada por el alcalde y un número de concejales no superior al tercio del número legal, designados y separados libremente por él.

Distribuir funciones entre alcaldía y pleno exige atender a la atribución legal, no solo a la importancia política del asunto. El alcalde puede adoptar personalmente medidas necesarias ante catástrofes o grave riesgo bajo su responsabilidad, dando cuenta inmediata al pleno. Esa habilitación excepcional no elimina las competencias ordinarias de este.

La LBRL establece servicios mínimos según población. Algunos, como el alumbrado público, se exigen en todos los municipios; otros aparecen al superar cinco mil, veinte mil o cincuenta mil habitantes. En un caso práctico compara la población con el umbral exacto antes de asignar la obligación; no redondees una cifra cercana para tratarla como superior.

La provincia agrupa municipios y tiene como fines garantizar solidaridad y equilibrio intermunicipales. Su gobierno puede corresponder a diputaciones u otras corporaciones representativas. La modificación de límites provinciales exige ley orgánica de las Cortes Generales. La cooperación provincial no significa que el municipio pierda toda competencia sobre sus servicios.

Comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades responden a formas organizativas diferentes. Las mancomunidades permiten ejecutar en común obras y servicios de competencia municipal. Pueden agrupar municipios de distintas comunidades si sus normas lo permiten. La delegación de competencias en un municipio exige su aceptación en los términos legales, no basta una decisión unilateral del ente delegante.

Los acuerdos locales se adoptan con las reglas de convocatoria, quórum y mayorías de la LBRL. No todo acuerdo importante exige mayoría absoluta: debe comprobarse la enumeración legal. La ausencia de un miembro tras iniciarse la deliberación puede tener el efecto previsto legalmente de abstención en la votación correspondiente.

Las ordenanzas requieren su procedimiento de aprobación y participación pública. Si no se presentan reclamaciones o sugerencias durante el trámite, el acuerdo inicialmente provisional se entiende definitivamente adoptado conforme al artículo 49. No se debe confundir ese efecto con suprimir los requisitos posteriores de publicación y eficacia.

La autonomía financiera de las comunidades y la suficiencia de las haciendas locales se encuadran en la Constitución y sus leyes. Los recursos autonómicos y los fondos de compensación tienen reglas propias; no convierten los tributos municipales en tributos autonómicos por una supuesta cesión general. El Fondo de Compensación del artículo 158.2 se destina a gastos de inversión.

La Unión cuenta con un marco institucional definido por el artículo 13 TUE. No todo órgano consultivo es una institución: el Comité Económico y Social tiene una posición diferente a Parlamento, Consejo o Comisión. Las instituciones deben actuar dentro de sus atribuciones y mantener cooperación leal. TUE y TFUE tienen el mismo valor jurídico.

El Parlamento representa a los ciudadanos de la Unión y comparte funciones legislativa y presupuestaria con el Consejo. Se elige por sufragio universal directo, libre y secreto para cinco años. El Tratado fija un máximo de setecientos cincuenta miembros más el Presidente, con proporcionalidad decreciente y límites de seis a noventa y seis escaños por Estado. Ese máximo no debe presentarse como el número efectivo de escaños de cualquier legislatura.

La censura de la Comisión exige una doble condición: dos tercios de los votos emitidos y que representen la mayoría de los diputados que componen el Parlamento. Resolver un cálculo con solo una de esas dos condiciones puede dar una respuesta incorrecta. El Defensor del Pueblo Europeo es elegido por el Parlamento tras cada elección para la legislatura.

El Consejo se integra por un representante de cada Estado miembro de rango ministerial, facultado para comprometer al Gobierno al que representa y ejercer el voto. No es el Consejo Europeo, que reúne a los jefes de Estado o de Gobierno y define orientaciones y prioridades políticas generales. Confundir ambos conduce a asignar funciones legislativas al órgano equivocado.

La mayoría cualificada ordinaria combina al menos el 55 % de los miembros, con un mínimo de quince, y Estados que representen al menos el 65 % de la población. La minoría de bloqueo requiere al menos cuatro miembros. Hay reglas especiales cuando el Consejo no actúa a propuesta de la Comisión o del Alto Representante, por lo que el 55 % no debe utilizarse en cualquier supuesto.

Las abstenciones no impiden adoptar acuerdos que exigen unanimidad. El Consejo de Asuntos Exteriores es presidido por el Alto Representante. El Comité de Representantes Permanentes prepara los trabajos del Consejo; no sustituye a los ministros como integrantes de la institución.

La Comisión promueve el interés general de la Unión, vela por la aplicación de los tratados y ejerce las funciones que estos atribuyen. Como regla, los actos legislativos se adoptan a propuesta suya, salvo previsión distinta en los tratados. Definir las orientaciones políticas generales corresponde al Consejo Europeo y no debe atribuirse a la Comisión.

El mandato de la Comisión es de cinco años. El Parlamento elige a su Presidente por mayoría de los miembros que lo componen, a propuesta del Consejo Europeo. Si el candidato no obtiene esa mayoría, el Consejo Europeo debe proponer otro dentro de un mes. La composición efectiva no se deduce de una lectura aislada de la regla supletoria del artículo 17.5: el propio tratado permite modificar ese número mediante decisión unánime.

La Comisión adopta acuerdos por mayoría de sus miembros. Un comisario puede ser cesado por el Tribunal de Justicia en las condiciones del artículo 247 TFUE, a instancia del Consejo por mayoría simple o de la propia Comisión. La independencia de la institución y sus miembros se encuadra en las obligaciones establecidas por los tratados.

El Tribunal de Justicia de la Unión Europea comprende el Tribunal de Justicia, el Tribunal General y los tribunales especializados en los términos previstos en los tratados. Su función es garantizar el respeto del Derecho en la interpretación y aplicación de estos. No se confunde con el Tribunal Europeo de Derechos Humanos ni con un órgano dependiente del Consejo de Europa.

Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia se designan de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por seis años, conforme a los requisitos de independencia y cualificación. La intervención del comité del artículo 255 se dirige a valorar la idoneidad de candidatos. Las cifras por defecto del tratado sobre abogados generales pueden ser ampliadas; no deben utilizarse como recuento efectivo sin comprobar la decisión aplicable.

Entre las vías jurisdiccionales se encuentran incumplimiento, anulación, omisión y cuestión prejudicial. Antes de acudir por incumplimiento en el supuesto del artículo 258, la Comisión emite dictamen motivado tras dar oportunidad de observaciones al Estado. La casación contra resoluciones del Tribunal General se limita a cuestiones de Derecho en las condiciones previstas. La cuestión prejudicial articula cooperación con órganos nacionales, no es un recurso ordinario contra sus sentencias.