OE-3. Gobierno y Administración Pública

Gobierno y Administración no son términos intercambiables. El artículo 97 CE atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, de la Administración civil y militar y de la defensa del Estado, junto a la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. La Administración sirve objetivamente los intereses generales bajo los principios del artículo 103.

La Constitución permite una composición con Presidente, Vicepresidentes en su caso, Ministros y otros miembros que establezca la ley. La Ley 50/1997 concreta la composición en Presidente, Vicepresidente o Vicepresidentes y Ministros. Los secretarios de Estado no pasan a ser miembros del Gobierno por participar, cuando sean convocados, en una reunión del Consejo de Ministros.

Las deliberaciones del Consejo son secretas. La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios prepara asuntos, pero no puede adoptar decisiones o acuerdos por delegación del Gobierno. Distingue órgano preparatorio de órgano con capacidad decisoria propia.

Tras la renovación del Congreso y en los demás supuestos constitucionales, el Rey consulta a los representantes de los grupos con representación parlamentaria y propone candidato a través del Presidente del Congreso. El candidato expone su programa y solicita confianza. La primera votación requiere mayoría absoluta; si no se obtiene, se celebra otra cuarenta y ocho horas después en la que basta mayoría simple.

Si pasan dos meses desde la primera votación sin candidato investido, el Rey disuelve ambas Cámaras y convoca elecciones con refrendo del Presidente del Congreso. No empieces ese cómputo en la jornada electoral ni en la consulta del Rey. Para ser miembro del Gobierno no es imprescindible ser diputado o senador: deben cumplirse los requisitos legales de nacionalidad, edad, derechos, habilitación e idoneidad.

La Ley del Gobierno establece una presencia de cada sexo de al menos el cuarenta por ciento en el conjunto de Vicepresidencias y Ministerios. La creación o modificación de departamentos ministeriales y secretarías de Estado corresponde al Presidente mediante real decreto; no se confunde con la creación de órganos inferiores dentro de un Ministerio.

El Gobierno cesa tras elecciones generales, por pérdida de la confianza parlamentaria o por dimisión o fallecimiento de su Presidente. La muerte de un Vicepresidente no produce por sí sola el cese de todo el Gobierno. El cesante permanece en funciones hasta la toma de posesión del nuevo.

El régimen de funciones limita la actuación al despacho ordinario y a los supuestos legalmente justificados. El Presidente en funciones no puede plantear cuestión de confianza; el Gobierno en funciones no puede aprobar el proyecto de Presupuestos ni presentar proyectos de ley. Las delegaciones legislativas otorgadas por las Cortes quedan suspendidas durante ese período.

La responsabilidad criminal del Presidente y de los demás miembros se exige ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo. En acusaciones por traición o delitos contra la seguridad del Estado cometidos en el ejercicio de funciones, la iniciativa corresponde a una cuarta parte del Congreso y necesita aprobación por mayoría absoluta. La prerrogativa de gracia no se aplica a los supuestos del artículo 102.

La Ley 40/2015 distingue sector público y Administraciones Públicas. Integran estas la AGE, las Administraciones de las comunidades autónomas, las entidades locales y los organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes. Las universidades públicas pertenecen al sector público institucional y se rigen por su normativa específica y, supletoriamente, por la Ley 40/2015.

Cada Administración actúa con personalidad jurídica única. Entre los principios se encuentran eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, junto al sometimiento pleno a la Constitución, la ley y el Derecho. Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional orientan las relaciones y actuaciones. Los tribunales controlan la potestad reglamentaria, la legalidad de la actividad administrativa y su sometimiento a los fines que la justifican.

Si se limitan derechos o se establecen requisitos para una actividad, debe aplicarse proporcionalidad y escogerse la medida menos restrictiva entre las adecuadas. Ese deber exige razonar la necesidad y el interés público protegido: no basta con que una medida sea administrativamente cómoda.

Se consideran órganos administrativos las unidades con funciones que produzcan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación sea preceptiva. Su creación requiere determinar integración, dependencia, funciones y dotación presupuestaria. No deben duplicarse competencias sin suprimir o restringir debidamente las del órgano existente.

La competencia es irrenunciable y se ejerce por el órgano titular salvo los supuestos de delegación o avocación. La desconcentración puede trasladar titularidad y ejercicio en los términos normativos; la delegación permite ejercer la competencia, pero los actos se consideran dictados por el órgano delegante. Una delegación no autoriza automáticamente una segunda delegación.

La delegación de competencias y su revocación se publican en el boletín correspondiente. Las resoluciones deben indicar que se dictan por delegación. La delegación de firma es distinta: no altera la competencia y no necesita publicación para su validez. La encomienda comprende actividades materiales o técnicas y no permite transferir la titularidad de una potestad decisoria.

La AGE se organiza funcionalmente en Ministerios y territorialmente mediante Delegaciones del Gobierno, además de su organización exterior. Son órganos superiores los Ministros y secretarios de Estado. En los órganos directivos se encuadran subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales técnicos, directores generales y subdirectores generales con las categorías previstas legalmente.

Cada Ministerio cuenta con una Subsecretaría y, dependiendo de ella, una Secretaría General Técnica para los servicios comunes. Las direcciones generales gestionan áreas funcionalmente homogéneas. Los secretarios generales tienen categoría de subsecretario y los secretarios generales técnicos la de director general; la igualdad de categoría no convierte sus funciones en idénticas.

Los ministros dirigen su departamento; los secretarios de Estado ejecutan la acción del Gobierno en un sector específico; los subsecretarios ejercen la representación ordinaria del Ministerio y dirigen servicios comunes. Las secretarías generales técnicas concentran producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones en los términos de la estructura ministerial.

Las subsecretarías, secretarías generales, secretarías generales técnicas, direcciones generales y subdirecciones generales se crean, modifican o suprimen por real decreto del Consejo de Ministros conforme al artículo 59. Los órganos inferiores a subdirección siguen la regla de orden ministerial del propio artículo; las unidades que no tienen consideración de órgano se articulan mediante relaciones de puestos de trabajo.

El nombramiento de un subsecretario corresponde al Consejo de Ministros por real decreto, a propuesta del titular del departamento, entre funcionarios del subgrupo A1 y con los requisitos legales. La regla general de directores generales también reserva el acceso a funcionarios, pero el real decreto de estructura puede prever una excepción debidamente motivada. No hay una excepción automática por prestigio profesional.

La suplencia permite continuidad ante vacante, ausencia o enfermedad. Cuando no se ha designado suplente, actúa quien determine el órgano inmediato superior en los términos del artículo 13. La avocación requiere motivación y no admite recurso autónomo, sin perjuicio de impugnarla al recurrir la resolución final.

Existe una Delegación del Gobierno en cada comunidad autónoma. Su sede se sitúa, como regla, donde radique el Consejo de Gobierno autonómico, salvo decisión distinta del Consejo de Ministros. El Delegado representa al Gobierno y dirige la Administración del Estado en ese ámbito sin excluir la representación ordinaria del Estado que corresponde al Presidente autonómico.

Los Delegados dependen orgánicamente del Presidente del Gobierno y funcionalmente del Ministerio competente por razón de la materia. Su nombramiento se realiza por real decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente. En las provincias existen Subdelegados en los términos legales, con nivel de subdirector general, nombrados por libre designación por el Delegado.

Los servicios territoriales no integrados dependen del órgano central competente sobre su sector. La asistencia jurídica y la intervención económico-financiera se prestan por la Abogacía del Estado y la Intervención General. Un recurso contra un acto de la Delegación no corresponde siempre al mismo ministerio: debe atenderse a la regla de competencia por materia.

Los organismos públicos estatales comprenden organismos autónomos, entidades públicas empresariales y agencias estatales. Son categorías diferentes de las sociedades mercantiles estatales, fundaciones, consorcios o fondos sin personalidad jurídica. La creación de un organismo público requiere ley y no puede sustituirse por una simple disposición estatutaria.

Los organismos autónomos desarrollan actividades propias de la Administración como organizaciones instrumentales. Las entidades públicas empresariales combinan actividad prestacional o de gestión con el régimen de derecho público reservado a ámbitos como la formación de voluntad de sus órganos y el ejercicio de potestades. Las autoridades administrativas independientes ejercen regulación o supervisión externa con independencia funcional en los términos de su norma de creación.

La participación estatal superior al cincuenta por ciento es uno de los criterios legales para identificar una sociedad mercantil estatal. No deben confundirse participación accionarial, personalidad jurídica y potestades públicas: las sociedades no ejercen autoridad salvo habilitación excepcional legal y las fundaciones del sector público no pueden ejercer potestades públicas. Los fondos sin personalidad jurídica se crean por ley y se extinguen por norma reglamentaria.