DA-1. Fuentes del Derecho Administrativo

El Código Civil enumera como fuentes la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. En el Derecho Administrativo, la legalidad de la actuación exige atender además a la Constitución, el reparto de competencias, el Derecho de la Unión y los tratados. Identificar una fuente no equivale a permitir que cualquier órgano produzca cualquier norma.

Los principios generales se aplican en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador. Por tanto, pueden orientar la interpretación aunque exista una norma escrita. La costumbre no desplaza una ley aplicable por el simple hecho de que la Administración haya seguido durante años una práctica distinta.

La regla general del artículo 2.3 del Código Civil es que las leyes no tienen efecto retroactivo si no disponen lo contrario. Debe combinarse con los límites constitucionales específicos: no autoriza una ley retroactiva en cualquier materia ni suprime la garantía del artículo 9.3 CE.

La Constitución vincula a ciudadanos y poderes públicos. Su supremacía condiciona la ley, el reglamento y los actos de aplicación. La jerarquía exige que las disposiciones inferiores respeten las superiores, pero una colisión entre normas requiere examinar también la competencia material y territorial y las reglas de aplicación.

La declaración de inconstitucionalidad tiene los efectos previstos por la Constitución y la LOTC. Las sentencias del Tribunal Constitucional adquieren valor de cosa juzgada desde el día siguiente a su publicación. Si solo se anula parte de una ley, el resto conserva vigencia salvo que el fallo disponga otra cosa. No debe extrapolarse la anulación parcial a todos los preceptos de la norma.

La publicidad de las normas, seguridad jurídica e irretroactividad sancionadora desfavorable son garantías constitucionales. La eficacia administrativa es un principio relevante, pero no forma parte de la enumeración de garantías del artículo 9.3 como si apareciera expresamente en ella.

La reserva de ley exige que ciertas materias se regulen por norma con rango legal. Algunas tienen reserva de ley orgánica: desarrollo de derechos fundamentales y libertades públicas, estatutos de autonomía, régimen electoral general y demás materias previstas constitucionalmente. No toda ley relacionada de algún modo con un derecho debe ser automáticamente orgánica.

La aprobación, modificación o derogación de una ley orgánica requiere mayoría absoluta del Congreso en votación final sobre el conjunto. La mayoría simple favorable en una votación parcial no sustituye ese requisito. El tipo de mayoría y el momento de exigirla son dos datos distintos del test.

Existen leyes con funciones específicas en la relación Estado-comunidades, como las leyes marco del artículo 150.1. La atribución de capacidad normativa se realiza dentro de principios, bases y directrices establecidos por la ley estatal, no como habilitación ilimitada para legislar fuera de la competencia correspondiente.

La legislación delegada permite al Gobierno dictar normas con rango legal en los términos de la Constitución. Si el objetivo es un texto articulado, la habilitación se concede mediante ley de bases; para refundir textos legales, mediante ley ordinaria. La delegación debe ser expresa, referida a materia concreta y con plazo, y se agota con la publicación de la norma resultante.

No se permite la subdelegación en autoridades distintas del Gobierno. Las leyes de bases tampoco pueden facultar para modificar la propia ley de bases ni para dictar normas retroactivas. Las fórmulas adicionales de control que pueda establecer la ley de delegación no eliminan el control jurisdiccional.

El resultado recibe la denominación de decreto legislativo, no decreto-ley. La diferencia no es tipográfica: el decreto legislativo parte de una delegación previa; el decreto-ley responde al presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad y tiene un régimen distinto de convalidación.

El decreto-ley exige extraordinaria y urgente necesidad y no puede afectar a los ámbitos excluidos por el artículo 86.1 CE: instituciones básicas del Estado, derechos, deberes y libertades del Título I, régimen de las comunidades autónomas y Derecho electoral general. La urgencia no borra esas limitaciones materiales.

Debe someterse a debate y votación de totalidad del Congreso en los treinta días siguientes a su promulgación. Durante ese período puede tramitarse como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia. Convalidar y tramitar como proyecto son actuaciones diferentes; no debe usarse el plazo de una para ignorar la exigencia de la otra.

La elaboración de decretos-leyes tiene especialidades en la Ley del Gobierno. Que existan trámites abreviados o excepciones no significa ausencia total de motivación o de memoria. El material de estudio debe separar estas especialidades del procedimiento ordinario de un reglamento.

La potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos autonómicos competentes y a los órganos locales en el marco constitucional y legal. No corresponde indistintamente a todo empleado u órgano por el hecho de tramitar expedientes. Las entidades locales tienen potestades reglamentaria y de autoorganización en los términos de su legislación.

En el ámbito estatal, la Ley del Gobierno ordena las formas reglamentarias: real decreto del Presidente o del Consejo de Ministros y, subordinadamente, orden ministerial. Hay decisiones del Consejo que adoptan forma de acuerdo y no son por ello un reglamento de igual rango a un real decreto.

Las normas deben publicarse en el diario oficial correspondiente. Las ordenanzas locales siguen su procedimiento de aprobación, audiencia e información pública; la falta de reclamaciones puede elevar el acuerdo provisional a definitivo, pero no convierte en innecesaria la publicación legalmente exigida.

La elaboración de normas se sujeta a principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, con la justificación que exige la legislación aplicable. No basta citar la lista: la memoria y el preámbulo deben explicar por qué la iniciativa y su contenido responden a esos principios.

Consulta pública, audiencia e información pública no son trámites idénticos. Deben identificarse el momento, sujetos, plazos y excepciones que establecen LPAC y Ley del Gobierno. Las normas organizativas pueden estar sujetas a excepciones concretas; no se debe convertir una excepción legal en permiso para omitir cualquier trámite en cualquier reglamento.

Los informes preceptivos y el dictamen del Consejo de Estado, cuando proceda, tienen su régimen propio. La Secretaría General Técnica del departamento proponente interviene en el procedimiento legal. La tramitación urgente exige acuerdo del órgano competente y produce efectos tasados, sin permitir ignorar los presupuestos que la justifican.

Los reglamentos no pueden vulnerar la Constitución o las leyes ni invadir materias reservadas al legislador. En particular, no pueden tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones ni crear tributos o prestaciones patrimoniales públicas fuera de su marco legal. El desarrollo de una ley no permite sustituirla allí donde la Constitución exige rango legal.

Una resolución particular tampoco puede vulnerar una disposición general, aunque proceda de un órgano igual o superior al que aprobó esta. Las instrucciones internas organizan la actuación de órganos dependientes, pero su incumplimiento no determina por sí solo la invalidez de un acto, sin perjuicio de responsabilidad disciplinaria.

Los jueces y tribunales no aplican reglamentos contrarios a la Constitución, la ley o el principio de jerarquía normativa. Debe distinguirse la inaplicación en un caso de la anulación de la disposición con efectos generales, que exige la vía y competencia correspondientes.

Contra disposiciones administrativas generales no cabe recurso en vía administrativa, conforme al artículo 112.3 LPAC. Esto no significa inmunidad frente a control: existen revisión de oficio en los casos legales y recursos jurisdiccionales, directos o indirectos, con sus requisitos.

El recurso directo se dirige contra la disposición. El indirecto cuestiona un acto de aplicación apoyándose en la ilegalidad de aquella. Si el órgano que resuelve el recurso indirecto no es competente para anular la disposición, puede proceder la cuestión de ilegalidad en los términos de la LJCA. No deben confundirse esas funciones con las del Tribunal Constitucional respecto de normas con rango de ley.

La anulación de una disposición no destruye sin más todos los actos firmes anteriores. El artículo 73 LJCA contempla una excepción relevante cuando excluir o reducir sanciones pendientes de ejecución completa resulta de la anulación. Por ello, la firmeza del acto no permite responder siempre que nunca habrá consecuencias favorables para el sancionado.

TUE, TFUE y la Carta de Derechos Fundamentales, en los términos del artículo 6 TUE, constituyen referencias de Derecho originario. El Derecho derivado incluye reglamentos, directivas, decisiones, recomendaciones y dictámenes. La naturaleza del acto determina sus efectos; no deben deducirse solo de la institución que lo adopta.

El reglamento tiene alcance general, es obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado. La directiva vincula al Estado destinatario respecto del resultado, dejando elección de forma y medios. Las decisiones son obligatorias en sus términos; recomendaciones y dictámenes no son vinculantes. No se debe presentar la directiva como una simple recomendación ni exigir una transposición general de todo reglamento.

El procedimiento legislativo ordinario combina Parlamento y Consejo, a propuesta de la Comisión. La delegación en esta para actos no legislativos no puede abarcar elementos esenciales reservados al acto legislativo. La primacía procede de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia y es recordada por la Declaración 17; no es una categoría más de acto jurídico enumerada en el artículo 288.