TR-2. El Derecho Presupuestario y los Presupuestos Generales del Estado

El Derecho Presupuestario es la parte del Derecho Financiero que regula la elaboración, aprobación, ejecución y control del presupuesto y, en general, la gestión del gasto público. Su norma básica estatal es la Ley 47/2003, General Presupuestaria (LGP).

Objeto (art. 1 LGP): el régimen presupuestario, económico-financiero, de contabilidad, intervención y control financiero del sector público estatal.

Sector público estatal (art. 2): la AGE y el sector público institucional (organismos autónomos, entidades públicas empresariales, agencias, autoridades independientes, sociedades mercantiles estatales, consorcios y fundaciones adscritos, fondos sin personalidad, universidades no transferidas, entidades de la Seguridad Social). La LGP no se aplica a las Cortes Generales (autonomía presupuestaria, art. 72 CE).

Se divide en administrativo, empresarial y fundacional (art. 3). El sistema tributario, la Seguridad Social, el patrimonio, la financiación territorial, las subvenciones o la contratación se rigen por su normativa específica (art. 4).

Concepto (art. 5.1): conjunto de derechos y obligaciones de contenido económico cuya titularidad corresponde a la AGE y sus organismos autónomos.

Derechos de naturaleza pública (tributos y demás derivados de potestades administrativas) y privada (se rigen por el derecho privado, art. 19). Límites (art. 7): no se enajenan, gravan ni arriendan fuera de los casos legales; no hay exenciones, condonaciones ni moratorias sin ley; transacción y arbitraje solo por real decreto en Consejo de Ministros, oído el Consejo de Estado en pleno.

Prerrogativas de los derechos públicos (arts. 9-17): preferencia de la AGE frente a organismos autónomos; prorrata con la Seguridad Social; prerrogativas de la LGT; providencia de apremio con fuerza de sentencia; suspensión sin garantía por error, prescripción o pago; prescripción de 4 años interrumpida conforme a la LGT y aplicada de oficio; interés de demora desde el día siguiente al vencimiento.

Fuentes (art. 20): la ley, los negocios jurídicos y los actos o hechos que las generen. Exigibilidad (art. 21): solo si resultan de la ejecución de los presupuestos, de sentencia firme o de operaciones no presupuestarias autorizadas; anticipo en convenios hasta el 10 %.

Prerrogativas (art. 23): inembargabilidad de bienes afectados a un servicio o función pública; cumplimiento de sentencias por el órgano competente, con modificación presupuestaria en 3 meses.

Intereses (art. 24): si no se paga en 3 meses desde la notificación de la sentencia o el reconocimiento, se deben intereses desde que el acreedor reclame por escrito. Prescripción (art. 25): 4 años, interrumpida conforme al Código Civil.

Principios de programación (art. 26): estabilidad presupuestaria, sostenibilidad financiera, plurianualidad, transparencia, eficiencia, responsabilidad y lealtad institucional (LO 2/2012).

Principios de gestión (art. 27): presupuesto anual en un marco plurianual; especialidad (créditos a su finalidad); no afectación de recursos salvo ley; presupuesto bruto (sin compensaciones).

Escenarios plurianuales (art. 28): límites para los tres ejercicios siguientes; los confecciona el Ministerio de Hacienda y da cuenta al Consejo de Ministros. Se desarrollan en programas plurianuales ministeriales (art. 29).

Definición (art. 32): expresión cifrada, conjunta y sistemática de los derechos y obligaciones a liquidar en el ejercicio. Contenido (art. 33): presupuestos limitativos (AGE, organismos autónomos, Seguridad Social…) y estimativos (sectores empresarial y fundacional, consorcios, fondos, universidades no transferidas).

Ejercicio (art. 34): año natural; derechos liquidados en el ejercicio y obligaciones reconocidas hasta fin de diciembre por gastos del ejercicio.

Elaboración (art. 36): directrices del Ministro de Hacienda y Comisión de Políticas de Gasto; el Ministro eleva el anteproyecto al Gobierno. Remisión a las Cortes antes del 1 de octubre con documentación complementaria (art. 37). Prórroga automática de los presupuestos iniciales, salvo programas que terminen en el ejercicio (art. 38).

Estructura (arts. 40-41): gastos por clasificación orgánica, por programas y económica (capítulos), y funcional; ingresos por clasificación orgánica y económica.

Especialidad (art. 42) y especificación (art. 43): en el Estado, a nivel de concepto; personal y bienes corrientes, de artículo; inversiones reales, de capítulo. Limitación (art. 46): nulidad de pleno derecho de los compromisos por encima del crédito. Temporalidad (art. 49): anulación de créditos no comprometidos a 31 de diciembre.

Plurianuales (art. 47): máximo 4 ejercicios; porcentajes 70-60-50-50; retención adicional del 10 % en obras. Fondo de Contingencia (art. 50): 2 % de los gastos no financieros, solo para ampliaciones, extraordinarios/suplementos e incorporaciones; nunca para decisiones discrecionales sin cobertura.

Modificaciones (art. 51): transferencias (art. 52, con restricciones), generaciones (ingresos no previstos, art. 53), ampliaciones (art. 54), créditos extraordinarios y suplementos (art. 55) e incorporaciones (remanentes, art. 58). Anticipos de Tesorería: límite del 1 % (art. 60).

Gestión por objetivos (arts. 69-72): eficacia, eficiencia, balance de resultados e informe de gestión, evaluación de políticas de gasto.

Fases (art. 73): aprobación (reserva el crédito; sin efectos frente a terceros), compromiso (vincula frente a terceros), reconocimiento de la obligación (crédito exigible, previa acreditación de la prestación), ordenación del pago y pago material; pueden acumularse.

Competencias (art. 74): ministros y titulares de órganos con dotación diferenciada; Consejo de Ministros para convenios de más de 12 millones. Ordenador general de pagos: el Director General del Tesoro (art. 75).

Anticipos de caja fija (art. 78): fondos extrapresupuestarios y permanentes para gastos periódicos del capítulo 2, máximo 7 %. Pagos a justificar (art. 79): cuando no puede aportarse la documentación al reconocer la obligación o para gastos en el extranjero.

Control externo: Tribunal de Cuentas. Control interno: IGAE, con plena autonomía, a través de sus servicios centrales e intervenciones delegadas (arts. 140-144).

Modalidades: función interventora (control previo; intervención formal y material; fiscalización previa, intervención de la obligación y la inversión, del pago; exclusiones del art. 151; reparos con efecto suspensivo y discrepancias resueltas por la IGAE o el Consejo de Ministros); control financiero permanente (continuo, art. 157) y auditoría pública (posterior y sistemática: regularidad contable, cumplimiento y operativa, art. 164).

Responsabilidades (arts. 176-180): quienes con dolo o culpa grave infrinjan la LGP indemnizan a la Hacienda; responsabilidad mancomunada, solidaria en caso de dolo; el alcance lo exige el Tribunal de Cuentas.