CA-9. La responsabilidad patrimonial de la Administración

La Constitución reconoce en el art. 106.2 el derecho de los particulares a ser indemnizados por toda lesión en sus bienes y derechos consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos, salvo fuerza mayor, «en los términos establecidos por la ley». El art. 149.1.18.ª atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas, por eso el régimen es común.

El régimen sustantivo está en los arts. 32 a 37 de la Ley 40/2015 (LRJSP): principios (32), concurrencia de Administraciones (33), indemnización (34), actuación en relaciones de Derecho privado (35), responsabilidad de autoridades y personal (36) y penal (37).

Las especialidades de procedimiento están repartidas en la Ley 39/2015: inicio de oficio (art. 65), solicitud y prescripción (art. 67), informes y dictámenes (art. 81), audiencia al contratista (art. 82.5), terminación convencional (art. 86.5), resolución y silencio (art. 91), competencia (art. 92) y tramitación simplificada (art. 96.4).

Es una responsabilidad directa y objetiva: responde la Administración por el funcionamiento normal o anormal del servicio, sin necesidad de culpa. La jurisdicción competente es siempre la contencioso-administrativa (art. 2.e LJCA), aunque concurran particulares o haya seguro.

1) Lesión antijurídica: solo se indemnizan daños que el particular no tenga el deber jurídico de soportar de acuerdo con la Ley (arts. 32.1 y 34.1 LRJSP).

2) Daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de personas (art. 32.2). No caben daños hipotéticos ni cargas generales.

3) Relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio (normal o anormal) y la lesión.

4) Ausencia de fuerza mayor. Además, no se indemnizan los riesgos del progreso: daños de hechos que no se pudieron prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica del momento, sin perjuicio de prestaciones asistenciales (art. 34.1).

La anulación de un acto o disposición, en vía administrativa o contencioso-administrativa, no presupone por sí misma derecho a indemnización (art. 32.1, párrafo segundo).

Actos legislativos no expropiatorios: hay indemnización cuando así lo establezcan los propios actos legislativos y en sus términos (art. 32.3).

Ley declarada inconstitucional (art. 32.4): el particular debe haber obtenido, en cualquier instancia, sentencia firme desestimatoria de un recurso contra la actuación que causó el daño, habiendo alegado la inconstitucionalidad después declarada.

Norma contraria al Derecho de la UE (art. 32.5): mismo requisito procesal y además: a) la norma confiere derechos a los particulares; b) incumplimiento suficientemente caracterizado; c) relación de causalidad directa.

La sentencia produce efectos desde su publicación en el BOE o en el DOUE, salvo que disponga otra cosa (art. 32.6). Son indemnizables los daños de los cinco años anteriores a esa publicación (art. 34.1) y se reclama en un año desde la publicación (art. 67.1 Ley 39/2015). Resuelve el Consejo de Ministros en la AGE (art. 92 Ley 39/2015).

Administración de Justicia: se rige por la LOPJ (art. 32.7), no por la LRJSP.

Tribunal Constitucional: cuando declare, a instancia de parte, funcionamiento anormal en la tramitación de recursos de amparo o cuestiones de inconstitucionalidad, el Consejo de Ministros fija la indemnización; tramita el Ministerio de Justicia con audiencia al Consejo de Estado (art. 32.8).

Contratos: los daños a terceros durante la ejecución de contratos causados por una orden inmediata y directa de la Administración o por vicios del proyecto elaborado por ella se tramitan por el procedimiento de la Ley 39/2015 (art. 32.9), con audiencia obligatoria al contratista (art. 82.5 Ley 39/2015).

Fórmulas conjuntas de actuación: responsabilidad solidaria frente al particular «en todo caso»; el instrumento regulador puede repartirla internamente (art. 33.1).

Otros supuestos de concurrencia: se reparte según competencia, interés público tutelado e intensidad de la intervención; si no puede determinarse, solidaria (art. 33.2).

Competente para tramitar en gestión conjunta: la fijada en los Estatutos o reglas de la organización colegiada; en su defecto, la de mayor participación en la financiación del servicio, que consulta a las demás para que aleguen en quince días (art. 33.3 y 4).

Criterios: legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás normas, ponderando las valoraciones predominantes en el mercado; en muerte o lesiones corporales, referencia a los baremos de seguros obligatorios y de la Seguridad Social (art. 34.2).

Fecha: la cuantía se calcula al día en que la lesión efectivamente se produjo, actualizada a la fecha de fin del procedimiento con el Índice de Garantía de la Competitividad (INE), más intereses de demora conforme a la Ley General Presupuestaria (art. 34.3).

Forma: puede sustituirse por compensación en especie o pagos periódicos si es más adecuado, conviene al interés público y hay acuerdo con el interesado (art. 34.4).

Relaciones de Derecho privado (art. 35): aunque la Administración actúe directamente o mediante una entidad de Derecho privado, la responsabilidad se exige conforme a los arts. 32 y siguientes, incluso si concurre con sujetos privados o se reclama a la entidad o a su aseguradora.

Acción directa contra la Administración: los particulares exigen directamente a la Administración las indemnizaciones por daños causados por su personal (art. 36.1). No hay acción directa contra el funcionario.

Acción de regreso: tras indemnizar, la Administración exigirá de oficio en vía administrativa la responsabilidad del personal que haya actuado con dolo, o culpa o negligencia graves (art. 36.2). Criterios: resultado dañoso, grado de culpabilidad, responsabilidad profesional y relación con el resultado.

También se sigue igual procedimiento por los daños causados en los bienes o derechos de la propia Administración con dolo o culpa grave (art. 36.3).

Procedimiento (art. 36.4): acuerdo de inicio notificado; alegaciones 15 días; prueba 15 días; audiencia 10 días; propuesta en 5 días desde la audiencia; resolución en 5 días. La resolución declaratoria pone fin a la vía administrativa (36.5), sin perjuicio de pasar el tanto de culpa a los tribunales (36.6).

Responsabilidad penal (art. 37): se exige según su legislación; no suspende el procedimiento de responsabilidad patrimonial salvo que la fijación de los hechos en vía penal sea necesaria para determinarla.

Regla general: el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo (art. 67.1 Ley 39/2015).

Daños físicos o psíquicos: el año se cuenta desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.

Anulación de actos o disposiciones: un año desde la notificación de la resolución administrativa o de la sentencia definitiva.

Ley inconstitucional o contraria al Derecho UE: un año desde la publicación en el BOE o en el DOUE de la sentencia.

Inicio de oficio: exige que no haya prescrito el derecho del interesado; el acuerdo se notifica a los presuntos lesionados con diez días para alegar, y el procedimiento sigue aunque no se personen (art. 65).

Solicitud (art. 67.2): además de lo del art. 66, debe especificar lesiones, presunta relación de causalidad, evaluación económica si es posible y momento de la lesión, con alegaciones, documentos y proposición de prueba. La petición razonada de otro órgano debe individualizar lo mismo (art. 61.4).

Informe del servicio causante: preceptivo, en diez días como máximo (art. 81.1).

Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico: preceptivo cuando lo reclamado sea igual o superior a 50.000 euros (o la cuantía autonómica). El instructor remite la propuesta en diez días desde la audiencia; el dictamen se emite en dos meses y se pronuncia sobre causalidad, valoración, cuantía y modo (art. 81.2).

Justicia: informe preceptivo del CGPJ en dos meses máximo, que suspende el plazo para resolver (art. 81.3).

Terminación convencional: posible; el acuerdo fija cuantía y modo de indemnización según el art. 34 LRJSP (art. 86.5).

Resolución: debe pronunciarse sobre la relación de causalidad y, en su caso, valoración del daño, cuantía y modo (art. 91.2). Pone fin a la vía administrativa (art. 114.1.e).

Silencio: transcurridos seis meses desde el inicio sin resolución ni acuerdo, puede entenderse contraria a la indemnización (art. 91.3); el art. 24.1 lo confirma como silencio desestimatorio.

Competencia en la AGE (art. 92): el Ministro respectivo; el Consejo de Ministros en el caso del art. 32.3 LRJSP o cuando una ley lo disponga. En CCAA y entes locales, sus órganos.

Tramitación simplificada (art. 96.4 y 6): si la causalidad, la valoración y la cuantía son inequívocas, puede acordarse de oficio; se resuelve en treinta días, alegaciones de cinco días y el dictamen puede emitirse en quince días.

El art. 121 CE reconoce indemnización a cargo del Estado por error judicial y por funcionamiento anormal de la Administración de Justicia. Se desarrolla en los arts. 292 a 296 LOPJ.

El daño ha de ser efectivo, evaluable e individualizado; la mera revocación o anulación de resoluciones judiciales no presupone derecho a indemnización (art. 292).

Error judicial: requiere una decisión judicial previa que lo reconozca; la acción se insta en tres meses ante la Sala del Tribunal Supremo del mismo orden; sentencia en quince días sin ulterior recurso (art. 293.1).

La petición se dirige al Ministerio de Justicia; contra la resolución cabe recurso contencioso-administrativo; prescribe al año desde que pudo ejercitarse (art. 293.2). No hay indemnización si el daño se debe a dolo o culpa del perjudicado (art. 295), y nunca cabe dirigirse directamente contra el juez (art. 296).