CA-7. Eficacia, ejecutoriedad, validez y revisión del acto administrativo

Validez y eficacia son cosas distintas: un acto puede ser válido y aún no eficaz (por ejemplo, pendiente de notificación). La regla (art. 39.1) es que los actos sujetos al Derecho Administrativo se presumen válidos y producen efectos desde la fecha en que se dictan, salvo que en ellos se disponga otra cosa.

Eficacia demorada (art. 39.2): cuando lo exija el contenido del acto o esté supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.

Retroactividad excepcional (art. 39.3): cuando el acto se dicte en sustitución de actos anulados o produzca efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotrae y no se lesionen derechos o intereses legítimos de otras personas.

Fuerza vinculante entre Administraciones (art. 39.4 y 39.5): las normas y actos dictados en ejercicio de la propia competencia deben ser observados por los demás órganos, aunque no dependan jerárquicamente o sean de otra Administración. Si una Administración debe dictar un acto basado en otro de distinta Administración que considera ilegal, puede requerirla para que lo anule o revise (art. 44 LJCA) y, si lo rechaza, acudir a la vía contencioso-administrativa; mientras, se suspende su procedimiento.

Se notifican los actos a los interesados cuyos derechos e intereses resulten afectados (art. 40.1). La notificación se cursa en diez días desde que se dicta el acto y contiene: texto íntegro, indicación de si pone fin o no a la vía administrativa, recursos que procedan, órgano ante el que presentarlos y plazo (art. 40.2).

Notificación defectuosa (art. 40.3): si contiene el texto íntegro pero omite otros requisitos, surte efecto cuando el interesado realiza actuaciones que suponen conocer el contenido y alcance del acto o interpone cualquier recurso.

Notificación dentro de plazo (art. 40.4): para entender cumplida la obligación de notificar dentro del plazo máximo del procedimiento basta la notificación con, al menos, el texto íntegro y el intento debidamente acreditado. En la vía electrónica, basta la puesta a disposición (art. 43.3).

Con varios destinatarios, la Administración puede adoptar medidas para proteger los datos personales (art. 40.5). Los plazos en días o meses se cuentan desde el día siguiente a la notificación o publicación (art. 30.3 y 30.4).

Preferencia electrónica (art. 41.1): las notificaciones se practican preferentemente por medios electrónicos y, en todo caso, cuando el interesado está obligado a recibirlas así. Se puede notificar en papel incluso a un obligado: a) con ocasión de su comparecencia espontánea en una oficina de asistencia en materia de registro si pide la notificación en ese momento; b) por entrega directa de un empleado público cuando sea necesario para asegurar la eficacia.

Validez: cualquiera que sea el medio, la notificación es válida si deja constancia del envío o puesta a disposición, de la recepción o acceso, de fechas y horas, del contenido íntegro y de la identidad de remitente y destinatario. Los no obligados pueden cambiar de medio en cualquier momento. Reglamentariamente puede imponerse la notificación electrónica a colectivos de personas físicas con acceso a medios. El móvil o correo del interesado sirve para avisos, no para notificar.

Nunca electrónicas (art. 41.2): actos acompañados de elementos no convertibles a formato electrónico y notificaciones con medios de pago a favor de los obligados (cheques).

A solicitud (art. 41.3): por el medio señalado por el interesado (electrónico si está obligado); si no es posible, en cualquier lugar adecuado y por cualquier medio con constancia. De oficio (art. 41.4): para la iniciación, se puede consultar el domicilio del Padrón en las bases de datos del INE.

Rechazo (art. 41.5): se hace constar y se da por efectuado el trámite. Aviso (art. 41.6): obligatorio, pero su falta no invalida la notificación. Varios cauces (art. 41.7): cuenta el primero que se produzca.

En papel (art. 42): se ponen además a disposición en la sede electrónica. En el domicilio, si el interesado no está, puede recogerla cualquier persona mayor de catorce años que esté allí y se identifique. Si nadie la recoge, se anota día y hora y se repite una sola vez, a hora distinta, dentro de los tres días siguientes: si el primer intento fue antes de las 15:00, el segundo después de las 15:00 (y viceversa), con al menos tres horas de diferencia. Si falla, se aplica el art. 44.

Electrónicas (art. 43): mediante comparecencia en la sede electrónica (acceso identificado al contenido), la dirección electrónica habilitada única o ambas. Se entienden practicadas al acceder al contenido. Si la notificación electrónica era obligatoria o elegida, se entiende rechazada a los diez días naturales desde la puesta a disposición sin acceso. Se accede también desde el Punto de Acceso General electrónico.

Infructuosa (art. 44): interesados desconocidos, lugar ignorado o intento fallido → anuncio en el BOE, sea cual sea la Administración. Facultativamente y antes, anuncio en el boletín autonómico o provincial, en el tablón del Ayuntamiento del último domicilio o del Consulado. Las formas complementarias no excluyen el BOE.

Se publican los actos cuando lo establezcan las normas reguladoras del procedimiento o lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano (art. 45.1).

La publicación surte los efectos de la notificación en todo caso: a) actos dirigidos a una pluralidad indeterminada de personas o cuando la notificación a un solo interesado sea insuficiente (entonces es adicional); b) actos de procedimientos selectivos o de concurrencia competitiva: la convocatoria indica el medio de las sucesivas publicaciones y carecen de validez las hechas en otro lugar.

Contenido: los mismos elementos que la notificación (art. 40.2), con el mismo régimen para las defectuosas; si hay elementos comunes, publicación conjunta de lo coincidente. Lugar: el diario oficial de la Administración autora; la publicación en tablón de anuncios exigida por norma se entiende cumplida con la del diario oficial (art. 45.3-4).

Indicación somera (art. 46): si la publicación o la notificación por anuncios lesiona derechos o intereses legítimos, se publica solo una somera indicación del contenido y del lugar donde comparecer para conocerlo íntegramente.

Ejecutividad (art. 38): el acto obliga y es eficaz desde que se dicta. Ejecutoriedad: la Administración puede llevarlo a efecto por sí misma, incluso contra la voluntad del obligado (autotutela ejecutiva). Requisito previo: título (art. 97): ninguna actuación material que limite derechos sin resolución previa que le sirva de fundamento, y esa resolución se notifica al interesado.

Ejecución inmediata, salvo (art. 98.1): a) suspensión de la ejecución; b) resolución sancionadora contra la que quepa algún recurso en vía administrativa, incluido el potestativo de reposición; c) disposición que establezca lo contrario; d) necesidad de aprobación o autorización superior. La sanción es ejecutiva cuando no quepa recurso ordinario en vía administrativa (art. 90.3) y, si el interesado anuncia recurso contencioso, puede suspenderse cautelarmente.

Pagos a la Hacienda pública derivados de sanciones, multas u otros derechos (art. 98.2): preferentemente por medios electrónicos (tarjeta de crédito y débito, transferencia, domiciliación u otros autorizados).

Recursos y suspensión (art. 117): la interposición de un recurso no suspende la ejecución, salvo disposición en contrario. El órgano que resuelve puede suspender si hay perjuicios de imposible o difícil reparación o la impugnación se funda en nulidad del art. 47.1; si no resuelve la solicitud en un mes, la ejecución se entiende suspendida.

Ejecución forzosa (art. 99): previo apercibimiento, salvo que la ejecución esté suspendida o la Constitución o la ley exijan intervención judicial. Siempre con proporcionalidad; entre varios medios, el menos restrictivo de la libertad individual. Para entrar en el domicilio: consentimiento del titular o autorización judicial (art. 100).

Apremio sobre el patrimonio (art. 101): para cantidades líquidas, por el procedimiento de apremio. Ninguna obligación pecuniaria sin norma de rango legal.

Ejecución subsidiaria (art. 102): actos no personalísimos (los puede hacer otro). La Administración actúa por sí o por terceros a costa del obligado; el importe se exige por apremio y puede liquidarse provisionalmente y cobrarse antes de ejecutar.

Multa coercitiva (art. 103): solo si lo autoriza una ley (forma y cuantía), reiterada por lapsos suficientes, para: a) actos personalísimos sin compulsión directa; b) actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estime conveniente; c) actos que el obligado puede encargar a otro. Es independiente y compatible con las sanciones.

Compulsión sobre las personas (art. 104): obligaciones personalísimas de no hacer o soportar, cuando la ley lo autorice expresamente y con respeto a la dignidad. En las personalísimas de hacer incumplidas, indemnización de daños y perjuicios en vía administrativa.

Prohibición de acciones posesorias (art. 105) contra actuaciones administrativas competentes y conforme al procedimiento.

El acto válido reúne todos sus elementos conforme al ordenamiento. La invalidez tiene dos grados: nulidad de pleno derecho (vicios más graves, lista tasada) y anulabilidad (regla general). Las meras irregularidades no invalidantes no afectan a la validez.

Causas de nulidad de los actos (art. 47.1): a) lesionar derechos y libertades susceptibles de amparo; b) órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio; c) contenido imposible; d) ser constitutivos de infracción penal o dictarse como consecuencia de ella; e) prescindir total y absolutamente del procedimiento o de las reglas esenciales de formación de la voluntad de los órganos colegiados; f) actos expresos o presuntos por los que se adquieren facultades o derechos sin los requisitos esenciales; g) cualquier otro previsto expresamente por norma con rango de ley.

Disposiciones nulas (art. 47.2): las que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones de rango superior, regulen materias reservadas a la ley o establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales. También son nulas las resoluciones que vulneren una disposición reglamentaria (art. 37.2).

Anulabilidad (art. 48): cualquier infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder. Matices: el defecto de forma solo anula si faltan requisitos formales indispensables para el fin o hay indefensión; la actuación fuera de plazo solo anula si lo impone la naturaleza del término.

Límites a la extensión (art. 49): la invalidez de un acto no arrastra a los sucesivos independientes; la invalidez parcial no afecta a las partes independientes, salvo que sin la parte viciada el acto no se hubiera dictado.

Conversión (art. 50): el acto nulo o anulable que contenga los elementos de otro distinto produce los efectos de este. Conservación (art. 51): al anular, se conservan los actos y trámites cuyo contenido habría sido el mismo sin la infracción.

Convalidación (art. 52): solo de actos anulables, subsanando sus vicios; efectos desde su fecha (salvo retroactividad del art. 39.3). Incompetencia no determinante de nulidad: convalida el órgano competente si es superior jerárquico del autor. Falta de autorización: convalida su otorgamiento por el órgano competente.

Actos nulos (art. 106.1): las Administraciones, en cualquier momento, de oficio o a solicitud de interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo autonómico equivalente, declaran la nulidad de los actos que hayan puesto fin a la vía administrativa o no se hayan recurrido en plazo, por las causas del art. 47.1.

Disposiciones nulas (art. 106.2): en cualquier momento, solo de oficio, con dictamen favorable, por las causas del art. 47.2. Al anular una disposición subsisten los actos firmes dictados en su aplicación; pueden fijarse en la misma resolución las indemnizaciones que procedan (art. 106.4).

Inadmisión sin dictamen (art. 106.3), motivada, de solicitudes que no se basen en causas del art. 47.1, carezcan manifiestamente de fundamento o sean sustancialmente iguales a otras desestimadas en cuanto al fondo.

Plazo (art. 106.5): iniciado de oficio, caducidad a los seis meses; iniciado a solicitud, desestimación por silencio.

Declaración de lesividad (art. 107): para los actos favorables anulables; la Administración no los anula por sí: los declara lesivos para el interés público y los impugna ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Plazo: cuatro años desde que se dictó el acto. Requiere audiencia previa de los interesados (no dictamen). No es recurrible (se notifica a efectos informativos). Caduca a los seis meses desde su inicio. Órgano: en la AGE y CCAA, el competente en la materia; en la Administración local, el Pleno o, en su defecto, el órgano colegiado superior.

Suspensión (art. 108): iniciada la revisión (106 o 107), puede suspenderse la ejecución si causaría perjuicios de imposible o difícil reparación.

Revocación (art. 109.1): de actos de gravamen o desfavorables, mientras no transcurra el plazo de prescripción, si no constituye dispensa o exención no permitida ni es contraria a la igualdad, al interés público o al ordenamiento. Rectificación de errores (art. 109.2): materiales, de hecho o aritméticos, en cualquier momento, de oficio o a instancia del interesado.

Límites (art. 110): no cabe revisar cuando, por prescripción de acciones, tiempo transcurrido u otras circunstancias, sea contrario a la equidad, la buena fe, el derecho de los particulares o las leyes.

Competencia en el Estado (art. 111): Consejo de Ministros (sus actos y los de los Ministros); Ministros (Secretarios de Estado y órganos directivos no dependientes de una Secretaría de Estado); Secretarios de Estado (órganos directivos dependientes); en organismos públicos, el órgano de adscripción (actos del máximo órgano rector) y el máximo órgano rector (sus órganos dependientes).