CA-6. El acto administrativo: concepto, clases y elementos

La Ley 39/2015 no define el acto administrativo, pero sí sus requisitos. Se puede describir como la declaración de voluntad, juicio, conocimiento o deseo de una Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta de la reglamentaria, sujeta al Derecho Administrativo. A diferencia del reglamento, el acto no innova el ordenamiento: lo aplica, y por eso no puede vulnerar una disposición general aunque proceda de un órgano de igual o superior jerarquía (inderogabilidad singular, art. 37).

Producción (art. 34.1): lo dicta el órgano competente, de oficio o a instancia del interesado, ajustándose a los requisitos y al procedimiento establecido. Contenido (art. 34.2): ajustado al ordenamiento jurídico, determinado y adecuado a los fines del acto.

Caracteres: presunción de validez (se presume válido y produce efectos desde la fecha en que se dicta, salvo que el propio acto disponga otra cosa, art. 39.1); ejecutividad (art. 38) y ejecutoriedad (art. 98, se estudia en el tema siguiente); fuerza de obligar frente a todos los órganos, aunque no dependan jerárquicamente o pertenezcan a otra Administración (art. 39.4).

La doctrina los clasifica con distintos criterios; cada uno tiene consecuencias legales que el examen pregunta:

Expresos y presuntos: el silencio positivo crea un acto presunto que tiene «a todos los efectos» la consideración de acto finalizador del procedimiento (art. 24.2); el art. 47.1 f) habla de actos «expresos o presuntos» nulos.

Definitivos (resoluciones) y de trámite: solo son recurribles los de trámite cualificados, que deciden directa o indirectamente el fondo, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento o producen indefensión o perjuicio irreparable (art. 112.1). La oposición a los demás se alega para la resolución final.

Que ponen fin a la vía administrativa y que no (art. 114): resoluciones de alzada, de los procedimientos sustitutivos del art. 112.2, de órganos sin superior jerárquico (salvo ley), acuerdos finalizadores, responsabilidad patrimonial, complementarios sancionadores del art. 90.4 y los que diga una disposición. En el Estado, además: miembros y órganos del Gobierno, Ministros y Secretarios de Estado, Directores generales o superiores solo en materia de personal y máximos órganos de dirección de los organismos públicos según sus estatutos.

Firmes y no firmes: contra los firmes en vía administrativa solo cabe el recurso extraordinario de revisión (art. 113).

Favorables y de gravamen: los de gravamen pueden revocarse mientras no prescriban (art. 109.1); los favorables anulables exigen declaración de lesividad e impugnación judicial (art. 107).

Reglados y discrecionales: los discrecionales deben motivarse (art. 35.1 i). Singulares y plúrimos: una serie de actos de la misma naturaleza (nombramientos, concesiones, licencias) puede refundirse en un único acto (art. 36.3).

Actuación administrativa automatizada (art. 41 Ley 40/2015): realizada íntegramente por medios electrónicos, en un procedimiento y sin intervención directa de un empleado público; debe fijarse antes el órgano responsable a efectos de impugnación y se firma con sello electrónico o código seguro de verificación (art. 42).

El acto se imputa a una Administración, pero lo dicta un órgano: unidad administrativa a la que se atribuyen funciones con efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación es preceptiva (art. 5.1 Ley 40/2015).

La competencia es irrenunciable y la ejerce el órgano que la tiene atribuida como propia, salvo delegación o avocación (art. 8.1 Ley 40/2015). Delegación de competencias, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia no alteran la titularidad. Si una norma atribuye la competencia a una Administración sin decir el órgano, corresponde a los órganos inferiores competentes por materia y territorio; si son varios, al superior jerárquico común (art. 8.3). Lo resuelto por delegación se considera dictado por el delegante (art. 9.4).

Consecuencias del vicio: la incompetencia manifiesta por razón de la materia o del territorio es causa de nulidad de pleno derecho (art. 47.1 b); la incompetencia no determinante de nulidad (típicamente, la jerárquica) hace el acto anulable y lo puede convalidar el órgano competente si es superior jerárquico del que lo dictó (art. 52.3).

Además de la competencia del órgano, importa la imparcialidad de la persona que lo encarna. Motivos de abstención (art. 23.2 Ley 40/2015): a) interés personal, ser administrador de entidad interesada o tener litigio pendiente con un interesado; b) matrimonio o situación asimilable y parentesco de consanguinidad hasta el cuarto grado o afinidad hasta el segundo con interesados, administradores, asesores, representantes o mandatarios, o compartir despacho con ellos; c) amistad íntima o enemistad manifiesta; d) haber intervenido como perito o testigo; e) relación de servicio con el interesado o haberle prestado servicios profesionales en los dos últimos años.

Quien incurra en causa se abstiene y lo comunica a su superior inmediato, que resuelve; el superior también puede ordenarle que se abstenga. La actuación con causa de abstención no implica necesariamente la invalidez del acto, pero genera responsabilidad (art. 23.4 y 23.5).

Recusación (art. 24): la promueve el interesado en cualquier momento de la tramitación, por escrito con expresión de la causa. El recusado contesta al día siguiente; si niega la causa, el superior resuelve en tres días. No cabe recurso, pero puede alegarse al recurrir el acto final. Mientras se resuelve, el plazo para resolver el procedimiento se suspende (art. 22.2 c) Ley 39/2015).

Objeto o contenido: lo que el acto decide. Debe ser conforme al ordenamiento, determinado y adecuado a los fines (art. 34.2) y, desde luego, posible: el acto de contenido imposible es nulo de pleno derecho (art. 47.1 c).

La resolución que pone fin al procedimiento decide todas las cuestiones planteadas y las derivadas del procedimiento; sobre cuestiones conexas no planteadas, debe darse antes a los interesados un plazo no superior a quince días para alegar y probar (art. 88.1). En los procedimientos a solicitud, la resolución es congruente con lo pedido y nunca puede agravar la situación inicial del interesado, sin perjuicio de incoar de oficio otro procedimiento (art. 88.2).

La Administración no puede abstenerse de resolver por silencio, oscuridad o insuficiencia de la norma, aunque puede inadmitir solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos o manifiestamente carentes de fundamento (art. 88.5). Si instrucción y resolución corresponden a órganos distintos, el instructor eleva propuesta de resolución (art. 88.7).

Fin: toda potestad se atribuye para un fin de interés público concreto. Ejercerla para otro fin distinto es desviación de poder, que la ley incluye expresamente entre los vicios de anulabilidad (art. 48.1).

Regla (art. 36.1): los actos se producen por escrito a través de medios electrónicos, salvo que su naturaleza exija otra forma más adecuada de expresión y constancia. La resolución del procedimiento se dicta siempre electrónicamente, garantizando identidad del órgano, autenticidad e integridad (art. 88.4), aunque luego se notifique en papel.

Actos verbales (art. 36.2): cuando sea necesaria la constancia escrita, la hace y firma el titular del órgano inferior o el funcionario que recibe la orden oralmente, indicando la autoridad de la que procede. Si son resoluciones, el titular de la competencia autoriza una relación de las dictadas verbalmente con su contenido. Actos refundidos (art. 36.3): series de actos de igual naturaleza (nombramientos, concesiones, licencias) en un único acto que individualice los efectos.

Documentos administrativos (art. 26): son públicos los válidamente emitidos por los órganos. El documento electrónico válido debe: contener información en soporte electrónico con formato identificable, tener datos de identificación, referencia temporal, metadatos mínimos y las firmas electrónicas que correspondan. No necesitan firma los meramente informativos ni los que no forman parte de un expediente (pero se identifica su origen).

Vicios de forma y procedimiento: prescindir total y absolutamente del procedimiento = nulidad (art. 47.1 e). El defecto de forma solo anula si el acto carece de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o causa indefensión (art. 48.2). Actuar fuera de plazo solo anula si lo impone la naturaleza del término (art. 48.3).

Motivar es exteriorizar las razones del acto: permite controlar la legalidad y defenderse. La ley exige una motivación sucinta, con referencia de hechos y fundamentos de derecho (art. 35.1), en estos casos:

a) actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos; b) los que resuelvan revisión de oficio, recursos y arbitraje y los que declaren su inadmisión; c) los que se separen del criterio de actuaciones precedentes o del dictamen de órganos consultivos; d) suspensión de actos (por cualquier motivo) y medidas provisionales del art. 56; e) tramitación de urgencia, ampliación de plazos y actuaciones complementarias; f) rechazo de pruebas propuestas por los interesados; g) terminación por imposibilidad material sobrevenida y desistimiento de la Administración en procedimientos de oficio; h) propuestas de resolución sancionadoras y resoluciones de procedimientos sancionadores o de responsabilidad patrimonial; i) actos dictados en ejercicio de potestades discrecionales y los que lo exija una disposición legal o reglamentaria.

Procedimientos selectivos y de concurrencia competitiva (art. 35.2): se motivan según las normas de la convocatoria, pero deben quedar acreditados en el procedimiento los fundamentos.

Motivación por remisión (art. 88.6): la aceptación de informes o dictámenes sirve de motivación cuando se incorporan al texto de la resolución. La resolución contiene la decisión (motivada en los casos del art. 35) y el pie de recursos: recursos procedentes, órgano y plazo (art. 88.3).

El silencio solo se entiende desde la obligación de resolver: la Administración debe dictar resolución expresa y notificarla en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación (art. 21.1). En prescripción, renuncia, caducidad, desistimiento o desaparición del objeto, la resolución declara la circunstancia. Se exceptúan la terminación por pacto o convenio y los procedimientos sometidos solo a declaración responsable o comunicación.

Plazo máximo: el de la norma reguladora, que no puede exceder de seis meses salvo ley o Derecho de la UE; si la norma no lo fija, tres meses (art. 21.2-3). Se cuenta: de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación; a solicitud, desde la entrada en el registro electrónico del órgano competente. La Administración comunica al interesado plazo y efectos del silencio en los diez días siguientes a la recepción de la solicitud (art. 21.4). El incumplimiento genera responsabilidad disciplinaria (art. 21.6).

Suspensión (art. 22): potestativa (22.1: subsanación o aportación de documentos; pronunciamiento de un órgano de la UE; procedimiento UE no finalizado; informes preceptivos, máximo tres meses; pruebas técnicas o análisis contradictorios; negociación de pacto o convenio; pronunciamiento judicial previo) y obligatoria (22.2: requerimiento a otra Administración del art. 39.5; actuaciones complementarias; recusación).

Ampliación (art. 23): excepcional, cuando se agoten los medios del art. 21.5; acuerdo motivado, no superior al plazo inicial, notificado y sin recurso.

Regla general: silencio estimatorio (art. 24.1). Solo pueden establecer lo contrario una norma con rango de ley, de Derecho de la UE o de Derecho internacional aplicable en España (nunca un reglamento). Si el procedimiento tiene por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que imponga silencio negativo debe fundarse en razones imperiosas de interés general.

Silencio desestimatorio por ley: derecho de petición (art. 29 CE); estimación que transfiera facultades sobre el dominio público o el servicio público; actividades que puedan dañar el medio ambiente; responsabilidad patrimonial; impugnación de actos y disposiciones y revisión de oficio a solicitud. Excepción: el recurso de alzada contra una desestimación por silencio se entiende estimado si tampoco se resuelve, salvo en las materias citadas (petición, dominio o servicio público, medio ambiente, responsabilidad patrimonial).

Efectos (art. 24.2): la estimación por silencio es acto finalizador del procedimiento a todos los efectos; la desestimación solo permite interponer el recurso procedente.

Resolución tardía (art. 24.3): tras silencio positivo, solo cabe resolución confirmatoria; tras silencio negativo, la Administración resuelve sin vinculación al sentido del silencio.

Acreditación (art. 24.4): el acto presunto se hace valer ante la Administración y ante cualquier persona, produce efectos desde el vencimiento del plazo y se prueba por cualquier medio, incluido el certificado de silencio, que se expide de oficio en quince días desde que expira el plazo o, si lo pide el interesado (en cualquier momento), en quince días desde la entrada de su petición. Los plazos de recurso se cuentan desde el día siguiente a la producción del silencio (art. 30.3-4).

En los procedimientos de oficio, vencer el plazo no exime de resolver (art. 25.1), pero los efectos son distintos según el tipo de procedimiento:

a) Procedimientos de los que pueda derivarse el reconocimiento o constitución de derechos o situaciones favorables: los interesados que hayan comparecido pueden entender desestimadas sus pretensiones por silencio. En los procedimientos de oficio nunca hay silencio positivo.

b) Procedimientos sancionadores o, en general, de intervención con efectos desfavorables o de gravamen: se produce la caducidad; la resolución que la declara ordena el archivo de las actuaciones, con los efectos del art. 95.

Si el procedimiento se paraliza por causa imputable al interesado, se interrumpe el cómputo del plazo para resolver y notificar (art. 25.2).