CA-2. La organización territorial del Estado y las Comunidades Autónomas

El Título VIII (arts. 137-158) se divide en tres capítulos: principios generales (137-139), Administración local (140-142) y Comunidades Autónomas (143-158). Se apoya en el art. 2: indisoluble unidad de la Nación, derecho a la autonomía de nacionalidades y regiones y solidaridad entre ellas.

Art. 137: el Estado se organiza en municipios, provincias y las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses (autonomía, no soberanía; y solo las CCAA tienen potestad legislativa).

Solidaridad (art. 138): el Estado vela por un equilibrio económico adecuado y justo, atendiendo en particular al hecho insular; las diferencias entre Estatutos no pueden implicar privilegios económicos o sociales.

Igualdad y unidad de mercado (art. 139): mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio; ninguna autoridad puede obstaculizar la libertad de circulación y establecimiento de las personas ni la libre circulación de bienes.

Municipio (art. 140): autonomía garantizada y personalidad jurídica plena. Gobierno y administración: Ayuntamiento (Alcalde y Concejales). Concejales elegidos por sufragio universal, igual, libre, directo y secreto; Alcaldes elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regula el concejo abierto.

Provincia (art. 141): entidad local con personalidad jurídica propia, agrupación de municipios y división territorial para las actividades del Estado. Alterar sus límites exige ley orgánica de las Cortes. Gobierno: Diputaciones u otras Corporaciones representativas. Pueden crearse agrupaciones de municipios distintas de la provincia.

Islas (art. 141.4): en los archipiélagos, administración propia en forma de Cabildos (Canarias) o Consejos (Baleares).

Haciendas locales (art. 142): principio de suficiencia; se nutren fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA.

Sujetos (art. 143.1): provincias limítrofes con características históricas, culturales y económicas comunes, territorios insulares y provincias con entidad regional histórica.

Vía común (art. 143.2-3): iniciativa de todas las Diputaciones interesadas (u órgano interinsular) y 2/3 de los municipios que representen la mayoría del censo de cada provincia o isla, en 6 meses desde el primer acuerdo local. Si no prospera, se reitera pasados 5 años.

Vía especial (art. 151.1): además de las Diputaciones, 3/4 de los municipios de cada provincia con la mayoría del censo, y ratificación en referéndum por mayoría absoluta de los electores de cada provincia. Permite no esperar los cinco años del art. 148.2. La DT 2.ª abrió esa vía a los territorios que habían plebiscitado Estatutos en el pasado y tenían régimen preautonómico.

Art. 144 (ley orgánica de las Cortes, por interés nacional): autorizar una CA uniprovincial sin las condiciones del art. 143.1; autorizar o acordar Estatuto para territorios no integrados en la organización provincial; sustituir la iniciativa de las Corporaciones locales. DT 5.ª: Ceuta y Melilla, por acuerdo de mayoría absoluta de sus Ayuntamientos y ley orgánica en los términos del art. 144. DT 4.ª: Navarra y el régimen vasco (Órgano Foral + referéndum).

Vía común (art. 146): el proyecto lo elabora una asamblea de los miembros de la Diputación u órgano interinsular y los Diputados y Senadores elegidos en las provincias; se eleva a las Cortes para su tramitación como ley (orgánica, art. 81).

Vía del art. 151.2: el Gobierno convoca a todos los Diputados y Senadores de las circunscripciones afectadas (Asamblea de Parlamentarios, que aprueba el proyecto por mayoría absoluta). Se remite a la Comisión Constitucional del Congreso, que en dos meses lo examina con una delegación de la Asamblea.

Si hay acuerdo: referéndum en las provincias; si se aprueba por mayoría de los votos válidos en cada provincia, los Plenos de ambas Cámaras deciden mediante un voto de ratificación y el Rey lo sanciona y promulga como ley. Si no hay acuerdo: se tramita como proyecto de ley ante las Cortes y el texto aprobado se somete a referéndum provincial.

Art. 151.3: si una o varias provincias no aprueban el proyecto, la Comunidad puede constituirse entre las restantes.

Caracteres: son la norma institucional básica de cada Comunidad, que el Estado reconoce y ampara como parte integrante de su ordenamiento (art. 147.1); se aprueban por ley orgánica (art. 81.1) y están subordinados a la Constitución («dentro de los términos de la presente Constitución»). Tienen una rigidez especial: ni la Comunidad ni el Estado pueden modificarlos unilateralmente.

Contenido mínimo (art. 147.2): a) denominación que mejor corresponda a su identidad histórica; b) delimitación del territorio; c) denominación, organización y sede de las instituciones propias; d) competencias asumidas y bases para el traspaso de servicios.

Otros contenidos que la Constitución remite al Estatuto: cooficialidad de la lengua propia (art. 3.2), convenios entre CCAA (art. 145.2), creación de policías autonómicas (art. 149.1.29.ª), participación en demarcaciones judiciales y circunscripciones territoriales propias (art. 152).

Reforma (art. 147.3): según el procedimiento del propio Estatuto y, en todo caso, aprobación de las Cortes por ley orgánica. Los Estatutos del art. 151 exigen además referéndum de los electores (art. 152.2).

El art. 152.1 fija la organización institucional de las CCAA cuyos Estatutos se aprobaron por la vía del art. 151: Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal con representación proporcional que asegure la de las diversas zonas del territorio; Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y Presidente, elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey.

Al Presidente corresponden la dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la Comunidad y la ordinaria del Estado en ella. Presidente y Consejo de Gobierno son políticamente responsables ante la Asamblea.

Tribunal Superior de Justicia: culmina la organización judicial en el territorio, sin perjuicio de la jurisdicción del Tribunal Supremo; las instancias procesales se agotan ante órganos radicados en la misma Comunidad.

Delegado del Gobierno (art. 154): nombrado por el Gobierno, dirige la Administración del Estado en el territorio y la coordina, cuando proceda, con la autonómica.

Art. 148.1: 22 materias que las CCAA podrán asumir (organización de sus instituciones, urbanismo y vivienda, obras públicas de interés de la Comunidad, ferrocarriles y carreteras íntegramente en su territorio, puertos y aeropuertos deportivos y sin actividad comercial, agricultura y ganadería según la ordenación general de la economía, montes, gestión del medio ambiente, pesca en aguas interiores, ferias interiores, artesanía, museos, turismo, deporte, asistencia social, sanidad e higiene, coordinación de policías locales...). Art. 148.2: pasados cinco años y mediante reforma estatutaria, ampliación dentro del marco del art. 149.

Art. 149.1: 32 materias de competencia exclusiva del Estado, con distintos grados: exclusivas plenas (nacionalidad, relaciones internacionales, defensa, Administración de Justicia, régimen aduanero, sistema monetario, Hacienda general y Deuda del Estado...), legislación estatal con ejecución autonómica (laboral, propiedad intelectual) y bases estatales con desarrollo autonómico (sanidad, régimen jurídico de las Administraciones, medio ambiente, régimen minero y energético, medios de comunicación).

Art. 149.3: lo no atribuido expresamente al Estado podrá corresponder a las CCAA por sus Estatutos; lo no asumido estatutariamente corresponde al Estado (cláusula residual); en caso de conflicto, prevalece el Derecho estatal en lo no atribuido a la competencia exclusiva autonómica; y el Derecho estatal es en todo caso supletorio.

Art. 150: leyes marco (150.1: facultad legislativa autonómica en el marco de principios, bases y directrices estatales, con control de las Cortes); leyes orgánicas de transferencia o delegación (150.2: con medios financieros y formas de control); leyes de armonización (150.3: aun en materias autonómicas, si lo exige el interés general; necesidad apreciada por mayoría absoluta de cada Cámara).

Art. 153 — cuatro controles: a) Tribunal Constitucional: constitucionalidad de sus normas con fuerza de ley; b) Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado: ejercicio de funciones delegadas del art. 150.2; c) jurisdicción contencioso-administrativa: administración autónoma y normas reglamentarias; d) Tribunal de Cuentas: control económico y presupuestario.

Art. 155 (coerción estatal): si una CA incumple las obligaciones que le imponen la Constitución u otras leyes o atenta gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente autonómico y, si no es atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, puede adoptar las medidas necesarias; para ejecutarlas puede dar instrucciones a todas las autoridades de las CCAA.

Autonomía financiera (art. 156) con arreglo a los principios de coordinación con la Hacienda estatal y solidaridad; las CCAA pueden actuar como delegados o colaboradores del Estado en la recaudación, gestión y liquidación de sus tributos.

Recursos (art. 157.1): impuestos cedidos total o parcialmente, recargos y participaciones en ingresos del Estado; impuestos, tasas y contribuciones especiales propios; transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial y asignaciones de los PGE; rendimientos del patrimonio e ingresos de Derecho privado; operaciones de crédito. Límites (157.2): nada de medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio ni que obstaculicen la libre circulación de mercancías o servicios. Una ley orgánica regula el ejercicio de estas competencias (157.3): la LOFCA (LO 8/1980).

Art. 158: asignación en los PGE según los servicios asumidos y la garantía de un nivel mínimo de servicios públicos fundamentales; Fondo de Compensación para gastos de inversión, distribuido por las Cortes Generales entre CCAA y provincias, en su caso.

LOFCA: el Consejo de Política Fiscal y Financiera (Ministros de Economía y Hacienda y de Administraciones Públicas + Consejero de Hacienda de cada Comunidad o Ciudad Autónoma) coordina la actividad financiera. Los tributos propios no pueden recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado. Tributos cedidos: establecidos y regulados por el Estado, con producto para la Comunidad (IRPF y IVA hasta el 50 %; Especiales de Fabricación hasta el 58 %; Patrimonio, ITPAJD, Sucesiones y Donaciones, Medios de Transporte, juego...).

Entidades locales territoriales (art. 3.1): Municipio, Provincia e Isla en Baleares y Canarias. También son Entidades locales (art. 3.2): comarcas u otras agrupaciones creadas por las CCAA, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios.

Potestades (art. 4.1) de municipios, provincias e islas: reglamentaria y de autoorganización; tributaria y financiera; programación o planificación; expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio; presunción de legitimidad y ejecutividad; ejecución forzosa y sancionadora; revisión de oficio; prelaciones y prerrogativas de la Hacienda Pública e inembargabilidad. Nunca potestad legislativa.

Competencias (art. 7): propias (solo determinadas por Ley, ejercidas en autonomía y bajo su responsabilidad) o delegadas (con control de oportunidad y eficiencia). Las distintas de las propias y delegadas solo si no ponen en riesgo la sostenibilidad financiera ni duplican servicios, con informes necesarios y vinculantes.

Delegación en municipios (art. 27): duración no inferior a cinco años, memoria económica, aceptación del municipio y financiación suficiente (sin dotación, la delegación es nula).

Elementos (art. 11.2): territorio, población y organización. Cada municipio pertenece a una sola provincia (art. 12.2). La creación, supresión y alteración de términos la regula la legislación autonómica, sin modificar límites provinciales; los nuevos municipios exigen núcleos diferenciados de al menos 4.000 habitantes. La fusión por convenio (mayoría simple de cada pleno) impide segregarse durante diez años.

Padrón (arts. 15-17): inscripción obligatoria en el municipio de residencia habitual (si se vive en varios, en el de más tiempo al año). La condición de vecino se adquiere con la inscripción. Sus certificaciones son documento público y fehaciente; los extranjeros no comunitarios sin residencia de larga duración renuevan cada dos años; para los extranjeros, el padrón no prueba residencia legal.

Órganos (art. 20): en todos los ayuntamientos, Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno; Junta de Gobierno Local en los de más de 5.000 habitantes (o si lo acuerda el Pleno o lo prevé el reglamento orgánico), integrada por el Alcalde y no más de un tercio del número legal de Concejales; Comisión Especial de Cuentas en todos; órganos de estudio e informe en los de más de 5.000. Concejo abierto (art. 29): Alcalde y asamblea vecinal.

Alcalde (art. 21): dirige el gobierno, representa al ayuntamiento, convoca y preside, voto de calidad, dicta bandos, jefatura de la Policía Municipal y superior del personal, licencias, operaciones de crédito hasta el 10 % de los recursos ordinarios. Pleno (art. 22): control, ordenanzas y reglamento orgánico, presupuestos, plantilla, lesividad, moción de censura (votación pública y nominal).

Competencias propias (art. 25.2): urbanismo, medio ambiente urbano, agua y aguas residuales, infraestructura viaria, atención inmediata a personas en riesgo de exclusión, policía local y protección civil, tráfico y transporte urbano, turismo local, ferias y mercados, salubridad, cementerios, deporte, cultura, colaboración en escolaridad obligatoria, TIC, igualdad entre hombres y mujeres y violencia de género, comunidades energéticas y accesibilidad de las personas con discapacidad.

Servicios mínimos (art. 26.1) — escalera por población: todos: alumbrado, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria, agua potable, alcantarillado, acceso a núcleos y pavimentación; > 5.000: parque público, biblioteca pública y tratamiento de residuos; > 20.000: protección civil, servicios sociales de atención inmediata, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público; > 50.000: transporte colectivo urbano y medio ambiente urbano.

Municipios de gran población (art. 121): de forma directa, los de más de 250.000 habitantes y las capitales de provincia de más de 175.000; por decisión de la Asamblea autonómica a iniciativa del ayuntamiento, las capitales de provincia, capitales autonómicas o sedes institucionales y los de más de 75.000 con circunstancias especiales.

Provincia (art. 31): agrupación de municipios con personalidad jurídica propia; fines: solidaridad y equilibrio intermunicipales, prestación integral de los servicios municipales y coordinación con la Administración autonómica y estatal. Órganos (art. 32): Presidente, Vicepresidentes, Junta de Gobierno y Pleno en todas las Diputaciones.

Competencias de la Diputación (art. 36): coordinación de servicios municipales, asistencia y cooperación (garantiza secretaría e intervención en municipios de menos de 1.000 habitantes), servicios supramunicipales (tratamiento de residuos en los de menos de 5.000; incendios en los de menos de 20.000, si no los prestan), recaudación, administración electrónica y contratación centralizada en los de menos de 20.000. Instrumento clave: el plan provincial de cooperación anual.

Regímenes especiales: órganos forales de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya (art. 39); las CCAA uniprovinciales y Navarra asumen las competencias de las Diputaciones (art. 40); Cabildos canarios y Consejos Insulares baleares (art. 41).

Otras entidades: comarcas (art. 42: creadas por las CCAA; no si se oponen 2/5 de los municipios que representen la mitad del censo); áreas metropolitanas (art. 43: por ley autonómica); mancomunidades (art. 44: asociación voluntaria para obras y servicios, con estatutos elaborados por los concejales en asamblea, informe de la Diputación y aprobación por los Plenos; pueden ser de varias CCAA); entes inferiores al municipio (art. 24 bis: sin personalidad jurídica).

Sesiones del Pleno (art. 46): ordinaria mensual (más de 20.000 habitantes y Diputaciones), bimestral (5.001-20.000) o trimestral (hasta 5.000). Extraordinaria a petición de 1/4 del número legal (máximo tres por concejal y año; celebración en 15 días hábiles; si no, convocatoria automática el décimo día hábil a las doce). Convocatoria con dos días hábiles de antelación. Quórum: un tercio del número legal, nunca menos de tres, con Presidente y Secretario. Ausentarse iniciada la deliberación = abstención; empate: nueva votación y voto de calidad.

Mayorías (art. 47): regla general, mayoría simple de los presentes (más síes que noes). Mayoría absoluta legal para, entre otros: creación o supresión de municipios y alteración de términos, nombre, capitalidad y bandera, reglamento orgánico, mancomunidades, aceptación de delegaciones, enajenaciones o concesiones de más del 20 % de los recursos ordinarios, operaciones de crédito de más del 10 %, planeamiento general.

Ordenanzas (art. 49): aprobación inicial por el Pleno, información pública mínima de 30 días, resolución de reclamaciones y aprobación definitiva (si no hay reclamaciones, el acuerdo se entiende definitivo). Agotan la vía administrativa las resoluciones del Pleno, Alcaldes o Presidentes y Juntas de Gobierno (art. 52).

Control: requerimiento de anulación del Estado o la CA en 15 días hábiles, para anular en un mes (art. 65); actos que atentan gravemente al interés general de España: el Delegado del Gobierno requiere en 10 días, la Corporación tiene 5 días para anular, suspende en 10 y debe impugnar en 10 (art. 67); disolución de órganos por gestión gravemente dañosa: Consejo de Ministros, por real decreto, previo acuerdo favorable del Senado (art. 61).