CA-12. Los funcionarios públicos y el Estatuto Básico del Empleado Público

El texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (TREBEP) se aprobó por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre. Su objeto es doble: fijar las bases del régimen estatutario de los funcionarios y determinar las normas aplicables al personal laboral de las Administraciones Públicas (art. 1).

Enumera doce fundamentos de actuación: servicio a los ciudadanos, igualdad, mérito y capacidad, sometimiento pleno a la ley, igualdad entre mujeres y hombres, objetividad e imparcialidad garantizadas con la inamovilidad del funcionario de carrera, eficacia, formación, transparencia, evaluación y responsabilidad, jerarquía, negociación colectiva y cooperación entre Administraciones.

Ámbito (art. 2): AGE, Administraciones de las CCAA y de Ceuta y Melilla, entidades locales, organismos públicos y demás entidades de derecho público vinculadas, y Universidades Públicas. Para el resto del personal de las Administraciones el Estatuto es supletorio.

Personal con legislación específica (art. 4): el Estatuto solo se les aplica directamente cuando su ley lo diga: personal de las Cortes y asambleas autonómicas, de los demás órganos constitucionales, jueces, magistrados y fiscales, militares, Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, personal retribuido por arancel, CNI y Banco de España y Fondo de Garantía de Depósitos. El funcionario de Correos se rige por sus normas y supletoriamente por el TREBEP (art. 5).

Empleados públicos son quienes desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales (art. 8.1). Se clasifican en cuatro clases: funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral (fijo, por tiempo indefinido o temporal) y personal eventual.

Funcionario de carrera (art. 9): vinculado por nombramiento legal mediante una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para servicios profesionales retribuidos de carácter permanente. Las funciones que impliquen participación directa o indirecta en el ejercicio de potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales corresponden exclusivamente a funcionarios.

Funcionario interino (art. 10): nombrado por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, con carácter temporal, en cuatro supuestos: vacantes (máx. tres años), sustitución transitoria de titulares (el tiempo estrictamente necesario), programas temporales (máx. tres años, ampliable doce meses por ley de función pública) y exceso o acumulación de tareas (máx. nueve meses en un periodo de dieciocho). Su cese no da derecho a compensación y su nombramiento nunca da la condición de funcionario de carrera.

Personal laboral (art. 11): contrato de trabajo formalizado por escrito; según su duración, fijo, por tiempo indefinido o temporal. Personal eventual (art. 12): nombramiento no permanente para funciones de confianza o asesoramiento especial; nombramiento y cese libres, cesa siempre con la autoridad a la que asesora y su condición no puede ser mérito para el acceso a la función pública ni para la promoción interna.

Personal directivo profesional (art. 13): designado por mérito, capacidad e idoneidad con publicidad y concurrencia; sometido a evaluación; sus condiciones de empleo no son materia de negociación colectiva, y si es laboral se rige por la relación especial de alta dirección.

Los funcionarios se agrupan en cuerpos, escalas, especialidades u otros sistemas; los cuerpos y escalas se crean, modifican y suprimen por ley de las Cortes Generales o de las asambleas legislativas autonómicas (art. 75).

Grupos (art. 76), según la titulación exigida: A (subgrupos A1 y A2, título universitario de Grado), B (título de Técnico Superior), C (subgrupos C1: Bachiller o Técnico; C2: Graduado en ESO). Además existen las agrupaciones profesionales sin titulación.

Equivalencias transitorias (DT 3.ª): antiguo A → A1; B → A2; C → C1; D → C2; E → agrupaciones profesionales. Los funcionarios del C1 con la titulación exigida pueden promocionar al Grupo A sin pasar por el Grupo B.

Requisitos de acceso (art. 56): nacionalidad española (con las excepciones del art. 57), capacidad funcional, 16 años cumplidos y no exceder la edad de jubilación forzosa, no haber sido separado por expediente disciplinario ni estar inhabilitado, y poseer la titulación. Los nacionales de la UE acceden como funcionarios salvo a empleos que impliquen ejercicio del poder público; los extranjeros con residencia legal, solo como personal laboral. Reserva para discapacidad: no inferior al 7 % de las vacantes (al menos un 2 % para discapacidad intelectual).

Órganos de selección (art. 60): colegiados, imparciales y profesionales, tendiendo a la paridad; no pueden formar parte el personal de elección o designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual; se pertenece siempre a título individual. Sistemas: oposición y concurso-oposición; el concurso solo excepcionalmente y por ley.

Adquisición (art. 62), por cumplimiento sucesivo de: superación del proceso selectivo, nombramiento publicado en el diario oficial, acto de acatamiento de la Constitución (y en su caso del Estatuto de Autonomía y resto del ordenamiento) y toma de posesión en plazo.

Pérdida (art. 63): renuncia, pérdida de la nacionalidad, jubilación total, separación del servicio firme e inhabilitación absoluta o especial firme. La renuncia es por escrito y debe aceptarse expresamente, pero no se acepta si hay expediente disciplinario abierto o auto de procesamiento o de apertura de juicio oral; tampoco impide volver a ingresar. La inhabilitación absoluta afecta a todos los empleos; la especial, solo a los especificados en la sentencia.

Jubilación (art. 67): voluntaria, forzosa (de oficio a los 65 años, con posible prolongación hasta los 70) o por incapacidad permanente. Rehabilitación (art. 68): se concede cuando desaparece la causa (pérdida de nacionalidad o incapacidad); tras una inhabilitación penal es excepcional y el silencio es desestimatorio.

Derechos individuales (art. 14): inamovilidad del funcionario de carrera, desempeño efectivo de funciones, progresión en la carrera, retribuciones e indemnizaciones, defensa jurídica por la Administración en procedimientos derivados del ejercicio legítimo de sus funciones, formación continua, intimidad y no discriminación, conciliación, desconexión digital, libertad de expresión, seguridad y salud, vacaciones y permisos, jubilación, prestaciones de Seguridad Social y libre asociación profesional.

Derechos individuales ejercidos colectivamente (art. 15): libertad sindical, negociación colectiva, huelga (con mantenimiento de los servicios esenciales), planteamiento de conflictos colectivos y reunión.

Carrera (art. 16): horizontal (progresión de grado o escalón sin cambiar de puesto), vertical (ascenso en la estructura de puestos por provisión), promoción interna vertical (a un subgrupo superior) y promoción interna horizontal (a cuerpos del mismo subgrupo).

Retribuciones (arts. 22-24): básicas (sueldo y trienios, fijados en la Ley de Presupuestos; el trienio es igual para cada subgrupo por cada tres años) y complementarias (características del puesto, carrera, desempeño y servicios extraordinarios). Dos pagas extraordinarias al año. Está prohibido percibir participación en tributos o en multas.

Tiempo de trabajo: 22 días hábiles de vacaciones (los sábados no son hábiles), no sustituibles por dinero salvo cese por causa ajena a la voluntad; 6 días de asuntos particulares; 15 días por matrimonio o pareja de hecho; 1 día por traslado de domicilio sin cambio de residencia; fallecimiento de familiar de 1.er grado: 3 días hábiles (misma localidad) o 5 (distinta); lactancia de menor de 12 meses: una hora diaria.

Art. 52: los empleados públicos desempeñan con diligencia sus tareas y velan por los intereses generales con sujeción a la Constitución, conforme a principios como objetividad, integridad, neutralidad, responsabilidad, imparcialidad, confidencialidad, dedicación, transparencia, ejemplaridad, austeridad, accesibilidad, eficacia, honradez, promoción del entorno cultural y medioambiental e igualdad. El Código de Conducta informa la interpretación y aplicación del régimen disciplinario.

Principios éticos (art. 53): respeto a la Constitución, imparcialidad, lealtad y buena fe, abstención en asuntos de interés personal, no aceptar tratos de favor, no influir en la agilización de trámites sin justa causa, resolver en plazo y guardar secreto de materias clasificadas y discreción sobre lo conocido por el cargo.

Principios de conducta (art. 54): trato respetuoso, cumplimiento de jornada y horario, obediencia a las órdenes profesionales salvo infracción manifiesta del ordenamiento (que se pondrá en conocimiento de los órganos de inspección), austeridad en el uso de recursos públicos, rechazo de regalos más allá de los usos habituales, sociales y de cortesía, formación actualizada y atención en la lengua oficial que solicite el ciudadano.

Art. 85: servicio activo, servicios especiales, servicio en otras Administraciones Públicas, excedencia y suspensión de funciones. Las leyes de función pública pueden crear otras (por reestructuración o exceso de personal, o por acceso a otros cuerpos).

Servicios especiales (art. 87): miembros del Gobierno o de gobiernos autonómicos, de instituciones de la UE u organizaciones internacionales, altos cargos; misiones de más de seis meses en organismos internacionales; Diputados y Senadores; parlamentarios autonómicos si perciben retribuciones periódicas; cargos electivos locales retribuidos y con dedicación exclusiva; CGPJ; personal eventual que no opte por el servicio activo; asesores de grupos parlamentarios; reservistas voluntarios activados. Cobran las retribuciones del cargo (pero conservan el derecho a los trienios) y el tiempo computa para ascensos, trienios, promoción interna y Seguridad Social; tienen derecho a reingresar en la misma localidad.

Servicio en otras Administraciones (art. 88): por transferencias o por provisión de puestos. Los transferidos a las CCAA quedan en servicio activo en la CA y conservan sus derechos en la de origen.

Excedencias (art. 89): voluntaria por interés particular (5 años de servicios previos, subordinada a las necesidades del servicio, no si hay expediente disciplinario, sin retribución ni cómputo); voluntaria por agrupación familiar (sin servicios mínimos, cónyuge destinado con carácter definitivo en otra localidad, sin cómputo); por cuidado de familiares (hasta 3 años por hijo o familiar hasta 2.º grado; computa trienios, carrera y Seguridad Social; reserva del puesto dos años y después puesto en la misma localidad y retribución); por violencia de género o sexual (sin servicios mínimos ni permanencia, reserva de seis meses prorrogable por periodos de tres hasta dieciocho, retribuciones íntegras los dos primeros meses); y por violencia terrorista (mismas condiciones).

Suspensión de funciones (art. 90): priva del ejercicio de funciones y de todos los derechos; si excede de seis meses supone la pérdida del puesto. La firme procede de sentencia penal o sanción disciplinaria (esta, máx. seis años). El suspenso no puede prestar servicios en ninguna Administración.

El Reglamento de Situaciones Administrativas de los funcionarios civiles de la AGE (RD 365/1995) enumera, entre otras, la expectativa de destino, la excedencia forzosa, la excedencia voluntaria por prestación de servicios en el sector público y la excedencia voluntaria incentivada.

Servicio activo incluye, entre otros, la comisión de servicios, el plazo posesorio tras obtener otro puesto y las dos primeras fases de reasignación de efectivos.

Servicios especiales: se declaran de oficio o a instancia del interesado con efectos desde que se produjo el supuesto; perdida la condición que la originó, hay que pedir el reingreso en un mes o se pasa a excedencia voluntaria por interés particular.

Expectativa de destino: funcionarios que no obtienen puesto en las dos primeras fases de reasignación; máximo un año, después excedencia forzosa. Cobran retribuciones básicas, complemento de destino y el 50 % del complemento específico; a los demás efectos (incluidas las incompatibilidades) se equipara al servicio activo.

Excedencia forzosa: retribuciones básicas y prestaciones por hijo a cargo; computa para derechos pasivos y trienios; no pueden desempeñar puestos en el sector público.

Interés particular: cinco años de servicios previos; cada periodo dura mínimo dos años; no pedir el reingreso en plazo supone la pérdida de la condición de funcionario. Agrupación familiar: mínimo dos y máximo quince años. Incentivada: dura cinco años, impide trabajar en el sector público y da una mensualidad por año de servicio con un máximo de doce. Las excedencias voluntarias no reservan puesto ni computan para trienios y derechos pasivos.

Suspensión: la provisional, durante un procedimiento judicial o disciplinario, la acuerda la autoridad que incoó el expediente. La firme supone la pérdida del puesto salvo que no exceda de seis meses; el reingreso se pide con un mes de antelación al fin de la suspensión.

Responden disciplinariamente funcionarios y personal laboral; también quien induce a otro a cometer la falta (misma responsabilidad) y quien encubre faltas consumadas muy graves o graves con daño grave (art. 93).

Principios (art. 94.2): legalidad y tipicidad, irretroactividad de lo desfavorable y retroactividad de lo favorable, proporcionalidad, culpabilidad y presunción de inocencia. Si aparecen indicios fundados de criminalidad, se suspende la tramitación y se comunica al Ministerio Fiscal; los hechos probados por resolución judicial firme vinculan a la Administración.

Faltas (art. 95): muy graves, graves y leves. Las muy graves las enumera el propio TREBEP (incumplir el deber de respeto a la Constitución, discriminación y acoso, abandono del servicio, acuerdos manifiestamente ilegales con perjuicio grave, uso indebido de información, desobediencia abierta, incumplir incompatibilidades cuando genere una situación de incompatibilidad, acoso laboral…). Las graves las establece la ley o el convenio y las leves, las leyes de función pública.

Sanciones (art. 96): separación del servicio (solo por falta muy grave; en interinos, revocación del nombramiento), despido disciplinario del laboral, suspensión firme máx. 6 años, traslado forzoso, demérito y apercibimiento.

Prescripción (art. 97): faltas muy graves 3 años, graves 2 años, leves 6 meses; sanciones por muy graves 3 años, graves 2 años y leves 1 año. Las faltas, desde su comisión (o desde el cese si son continuadas); las sanciones, desde la firmeza de la resolución.

Procedimiento (art. 98): obligatorio para muy graves y graves; las leves, por procedimiento sumario con audiencia. Separación entre fase instructora y sancionadora. Suspensión provisional máx. 6 meses (salvo paralización imputable al interesado), cobrando las retribuciones básicas; si luego se hace definitiva, se devuelve lo percibido; si no, se restituye la diferencia y el tiempo computa como servicio activo.

Tipifica las faltas graves (art. 7): falta de obediencia debida, abuso de autoridad, tolerancia de los superiores ante faltas graves o muy graves de subordinados, intervenir habiendo causa de abstención, incumplir la jornada que acumulado suponga mínimo diez horas al mes, la tercera falta de asistencia injustificada en tres meses si las dos anteriores fueron sancionadas como leves, eludir los controles horarios, etc. Faltas leves (art. 8): incumplimiento del horario sin llegar a grave, falta de asistencia injustificada de un día, incorrección con el público, descuido o negligencia.

Sanciones: la separación, solo por muy graves; la suspensión de funciones y el traslado con cambio de residencia, por graves o muy graves (suspensión por muy grave: entre tres y seis años; por grave: hasta tres años); el apercibimiento, para las leves. El trasladado no puede volver a la localidad en tres años (muy grave) o uno (grave).

Procedimiento: siempre de oficio; posible información reservada previa; incoa el Subsecretario (también directores generales y delegados del Gobierno en su ámbito); el instructor debe ser de grupo igual o superior al del inculpado. Pliego de cargos en máx. un mes desde la incoación; diez días para contestarlo; un mes para pruebas; vista del expediente diez días; propuesta de resolución en diez días y alegaciones otros diez; resolución en diez días salvo separación.

Competencia para sancionar: separación, el Consejo de Ministros (a propuesta del Ministro de la Presidencia, oída la Comisión Superior de Personal); suspensión y traslado, Ministros y Secretarios de Estado (o Subsecretarios por delegación); apercibimiento, Subsecretario, directores generales y delegados del Gobierno. Las sanciones se ejecutan en un mes y se anotan en el Registro Central de Personal.

Ojo con la vigencia: en prescripción, el TREBEP (posterior y básico) desplaza los plazos del RD 33/1986 (6 años, 2 años y 1 mes).

Principio general (art. 1): no se puede compatibilizar el puesto con un segundo puesto, cargo o actividad en el sector público, ni percibir más de una remuneración con cargo a presupuestos públicos, salvo las excepciones legales. Y en todo caso es incompatible cualquier actividad que impida o menoscabe el cumplimiento de los deberes o comprometa la imparcialidad o independencia.

Ámbito (art. 2): todo el personal de las Administraciones y sus organismos, cualquiera que sea la naturaleza de la relación, incluido el de entidades financiadas en más del 50 % con fondos públicos, el de empresas con participación pública superior al 50 %, el Banco de España y el retribuido por arancel.

Actividades públicas: el segundo puesto solo cabe en la docencia (profesor universitario asociado a tiempo parcial) y sanidad, en los casos de los arts. 5 y 6 y por interés público; requiere autorización previa y expresa. Es incompatible un puesto en el sector público con la pensión de jubilación, que queda en suspenso (salvo jubilación parcial en el ámbito laboral). Límite retributivo conjunto: no superar el sueldo de Director General ni la retribución principal incrementada en un 30 % (grupo A) a 50 % (grupo E). Los servicios en el segundo puesto no computan para trienios ni derechos pasivos. Cargos electivos compatibles: parlamentarios autonómicos sin retribución periódica y concejales sin dedicación exclusiva.

Opción (art. 10): quien accede a un puesto incompatible opta dentro del plazo de toma de posesión; si no opta, se entiende que opta por el nuevo y pasa a excedencia voluntaria en el anterior; si el puesto es compatibilizable, pide la autorización en los diez primeros días de ese plazo.

Actividades privadas: prohibidas las relacionadas directamente con el departamento, los asuntos en que se haya intervenido en los dos últimos años, la pertenencia a consejos de empresas relacionadas, los cargos en concesionarias o contratistas y la participación superior al 10 % en su capital. Exigen reconocimiento previo de compatibilidad, resuelto en dos meses. No cabe compatibilidad con complemento específico, salvo que no supere el 30 % de la retribución básica (excluida la antigüedad).

Actividades exceptuadas (art. 19): administración del patrimonio personal o familiar, cursos en centros oficiales de formación de funcionarios no habituales (máx. 75 horas al año), tribunales de oposiciones, juntas de mutualidades no retribuidas, creación literaria, artística, científica y técnica, participación ocasional en medios y asistencia ocasional a congresos.

El Régimen especial de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (RDLeg 4/2000) se integra por dos mecanismos: el Régimen de Clases Pasivas del Estado y el Mutualismo Administrativo, gestionado por MUFACE.

Los funcionarios de carrera de la Administración Civil del Estado que ingresaron a partir del 1 de enero de 2011 quedan en el Régimen General de la Seguridad Social a efectos exclusivos de pensiones (siguen en MUFACE para el resto).

Están excluidos, entre otros, los funcionarios de la Administración Local, de organismos autónomos, militares, de Justicia y de la Seguridad Social. La incorporación a MUFACE es obligatoria y se produce con la toma de posesión.