CA-11. La jurisdicción contencioso-administrativa

La jurisdicción contencioso-administrativa es el orden jurisdiccional especializado en el control de la legalidad de la actuación administrativa (art. 106.1 CE). Según el art. 1 LJCA conoce de las pretensiones relativas a la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, a las disposiciones generales de rango inferior a la ley y a los decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Administraciones públicas a estos efectos (art. 1.2): AGE, Administraciones autonómicas, entidades locales y entidades de Derecho público vinculadas o dependientes de ellas.

También conoce (art. 1.3) de los actos de personal, administración y gestión patrimonial de los órganos constitucionales y estatutarios (Congreso, Senado, TC, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y sus análogos autonómicos), de los actos del CGPJ y de la Administración electoral.

Art. 2: protección de derechos fundamentales, elementos reglados e indemnizaciones de los actos del Gobierno; contratos administrativos y actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratos; actos de corporaciones de Derecho público en ejercicio de funciones públicas; control de concesionarios; responsabilidad patrimonial y demás materias atribuidas por ley.

No corresponden a este orden (art. 3): las cuestiones atribuidas a los órdenes civil, penal y social aunque se relacionen con la Administración; el recurso contencioso-disciplinario militar; los conflictos de jurisdicción y los conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración; y los recursos contra las Normas Forales fiscales de las Juntas Generales vascas (corresponden al TC).

Cuestiones prejudiciales e incidentales (art. 4): el juez contencioso puede resolver las de otros órdenes directamente relacionadas con el recurso, salvo las constitucionales y penales; su decisión no produce efectos fuera del proceso ni vincula al orden correspondiente.

Improrrogabilidad (art. 5): la falta de jurisdicción se aprecia de oficio, oídas las partes y el Ministerio Fiscal por diez días. Si se presenta la demanda ante el orden indicado en un mes, se entiende presentada en la fecha inicial del plazo, si se siguieron las indicaciones de la notificación o esta era defectuosa.

Órganos (art. 6): Juzgados de lo Contencioso-administrativo; Juzgados Centrales; Salas de los TSJ; Sala de la Audiencia Nacional; Sala del Tribunal Supremo.

Juzgados (art. 8): actos de entidades locales (salvo planeamiento urbanístico); actos autonómicos (no del Consejo de Gobierno) sobre personal (salvo nacimiento o extinción de la relación de funcionarios de carrera), sanciones de multa hasta 60.000 euros o ceses de hasta seis meses y responsabilidad patrimonial hasta 30.050 euros; extranjería; autorizaciones de entrada en domicilio.

Juzgados Centrales (art. 9): personal de Ministros y Secretarios de Estado (con excepciones), actos de organismos estatales con competencia en todo el territorio, responsabilidad patrimonial de Ministros y Secretarios de Estado hasta 30.050 euros, inadmisión de asilo.

TSJ (art. 10): en única instancia, disposiciones generales autonómicas y locales, resoluciones de los TEAR y TEAL, del TEAC en tributos cedidos, convenios intra-autonómicos, prohibición de reuniones…; en segunda instancia, apelaciones contra los Juzgados. Audiencia Nacional (art. 11): disposiciones y actos de Ministros y Secretarios de Estado, actos del Ministro de Hacienda y del TEAC, apelaciones contra Juzgados Centrales. Tribunal Supremo (art. 12): actos del Consejo de Ministros y Comisiones Delegadas, del CGPJ y del Fiscal General, personal y gestión patrimonial de Cortes, TC, Tribunal de Cuentas y Defensor del Pueblo, casación y revisión.

Criterios (art. 13): las referencias a cada Administración incluyen sus entes vinculados; la competencia sobre actos incluye inactividad y vía de hecho; la materia prevalece sobre el órgano autor. Territorial (art. 14): sede del órgano autor; en responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones, a elección del demandante su domicilio o la sede; inmuebles: lugar donde radiquen.

Capacidad procesal (art. 18): la de la LEC y, además, los menores para defender derechos cuya actuación les permita el ordenamiento sin asistencia de quien ejerza la patria potestad, tutela o curatela; y los grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios autónomos cuando la ley lo declare expresamente.

Legitimación activa (art. 19.1): personas con derecho o interés legítimo; corporaciones, asociaciones y sindicatos para intereses colectivos; la AGE frente a actos autonómicos y locales; las CCAA y entidades locales cuando se afecte a su autonomía; el Ministerio Fiscal en los procesos que determine la ley; los entes instrumentales en el ámbito de sus fines; cualquier ciudadano mediante acción popular cuando la ley lo prevea. La Administración autora de un acto puede impugnarlo tras declararlo lesivo (art. 19.2).

No pueden recurrir (art. 20): los órganos de la propia Administración y los miembros de sus órganos colegiados (salvo ley), los particulares que actúen por delegación o como meros agentes de ella, y las entidades instrumentales frente a su Administración matriz (salvo estatuto de autonomía).

Parte demandada (art. 21): la Administración autora; las personas cuyos derechos puedan quedar afectados por la estimación; y las aseguradoras de la Administración, siempre codemandadas. Si se alega la ilegalidad de una disposición general, también la Administración autora de esta. Sucesión procesal del causahabiente (art. 22).

Órganos unipersonales (Juzgados): las partes pueden conferir su representación a Procurador y serán asistidas en todo caso por Abogado; si representa el Abogado, a él se notifican las actuaciones (art. 23.1).

Órganos colegiados (Salas): Procurador y Abogado obligatorios (art. 23.2).

Funcionarios públicos: pueden comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios en cuestiones de personal que no impliquen separación de empleados inamovibles, usando obligatoriamente medios electrónicos (art. 23.3).

La representación y defensa de las Administraciones se rige por la LOPJ, la Ley de Asistencia Jurídica al Estado y las normas autonómicas (art. 24).

Actividad impugnable (art. 25): disposiciones generales; actos expresos y presuntos que pongan fin a la vía administrativa, definitivos o de trámite cualificados (deciden el fondo, impiden continuar, causan indefensión o perjuicio irreparable); inactividad y vía de hecho.

Recurso indirecto contra reglamentos (art. 26) y cuestión de ilegalidad (art. 27): si un juez estima un recurso por ilegalidad de la disposición aplicada y no es competente para el recurso directo, plantea la cuestión al tribunal competente; el TS anula directamente sin necesidad de cuestión.

No admisibles (art. 28): actos reproducción de otros definitivos y firmes y confirmatorios de actos consentidos.

Inactividad (art. 29): reclamar la prestación y, a los tres meses sin cumplimiento, recurrir; si no se ejecutan actos firmes, pedir ejecución y recurrir al mes por el procedimiento abreviado. Vía de hecho (art. 30): requerimiento de cese; si no se atiende en diez días, recurso directo.

Pretensiones (arts. 31-32): anulación; reconocimiento de situación jurídica individualizada y su restablecimiento, con indemnización; condena a cumplir obligaciones; cese de la vía de hecho. Congruencia (art. 33): el juez resuelve dentro de las pretensiones y motivos, y si aprecia otros motivos los somete a las partes por diez días.

Lesividad (art. 43): la Administración que quiera anular su propio acto debe declararlo antes lesivo; el recurso se inicia por demanda y se interpone en dos meses desde la declaración (arts. 45.4 y 46.5).

Litigios entre Administraciones (art. 44): no cabe recurso administrativo; puede hacerse un requerimiento previo en dos meses, que se entiende rechazado si no se contesta en un mes.

Escrito de interposición (art. 45): breve, cita el acto y pide que se tenga por interpuesto, con los documentos del art. 45.2; defectos subsanables en diez días.

Plazos (art. 46): dos meses contra disposiciones y actos expresos; seis meses contra actos presuntos; diez días en vía de hecho tras el requerimiento o veinte sin él; desde la resolución de la reposición potestativa.

Expediente (art. 48): se remite en veinte días improrrogables, completo, electrónico, foliado y con índice; si no, multas coercitivas de 300 a 1.200 euros reiteradas cada veinte días. Los interesados son emplazados para personarse en nueve días (art. 49). La Administración se entiende emplazada por la reclamación del expediente y personada por su envío (art. 50).

Inadmisión (art. 51): falta de jurisdicción o competencia, falta de legitimación, actividad no impugnable o plazo caducado, oyendo antes a las partes diez días.

Demanda en veinte días desde la entrega del expediente; si no se presenta, caducidad del recurso, aunque se admite si se presenta el mismo día de notificación del auto (art. 52). Contestación en veinte días, primero la Administración (art. 54).

En demanda y contestación pueden alegarse cuantos motivos procedan, se hayan planteado o no ante la Administración (art. 56.1).

Alegaciones previas (art. 58): en los cinco primeros días del plazo para contestar, por incompetencia o inadmisibilidad.

Prueba (art. 60): se pide por otrosí; procede cuando hay disconformidad en hechos trascendentes y siempre en sanciones si hay disconformidad; plazo de treinta días. El juez puede acordarla de oficio (art. 61).

Vista o conclusiones (arts. 62-65): las conclusiones se presentan en diez días sucesivos; no pueden plantearse cuestiones nuevas. Los recursos directos contra disposiciones generales tienen preferencia para votación y fallo (art. 66).

Procedimiento abreviado (art. 78): ante Juzgados, para personal, extranjería, asilo, dopaje y asuntos de cuantía no superior a 30.000 euros; se inicia por demanda y se resuelve tras vista; el expediente se remite con al menos quince días de antelación.

Plazo: diez días desde que el pleito se declara concluso (art. 67).

Fallos (art. 68): inadmisibilidad, estimación o desestimación, más el pronunciamiento sobre costas.

Inadmisibilidad (art. 69): falta de jurisdicción; persona incapaz, no representada o no legitimada; actividad no impugnable; cosa juzgada o litispendencia; presentación fuera de plazo.

Estimación (art. 70): cualquier infracción del ordenamiento, incluso la desviación de poder (uso de potestades para fines distintos de los fijados). Contenido (art. 71): anulación, reconocimiento de la situación jurídica, plazo para cumplir, indemnización (cuantía o bases para ejecución). El juez no puede redactar los preceptos anulados ni fijar el contenido discrecional de los actos anulados.

Efectos (art. 72): la inadmisión o desestimación solo entre partes; la anulación, para todas las personas afectadas; la anulación de una disposición general tiene efectos generales desde la publicación del fallo en el mismo diario oficial. No afecta a actos y sentencias firmes anteriores, salvo que suponga exclusión o reducción de sanciones no ejecutadas (art. 73).

Otros modos (arts. 74-77): desistimiento antes de la sentencia, allanamiento, satisfacción extraprocesal y conciliación en materias transigibles.

Ejecución (arts. 103-106): corresponde exclusivamente a los órganos de este orden; firme la sentencia se comunica en diez días; a los dos meses cabe instar la ejecución forzosa; no puede suspenderse ni declararse inejecutable; condena dineraria con interés legal, que el juez puede elevar dos puntos por falta de diligencia.

Reposición (art. 79): contra providencias y autos no apelables ni casables; cinco días; no suspende la ejecución. Contra diligencias y decretos del Letrado de la Administración de Justicia, reposición ante él y revisión ante el juez (art. 102 bis).

Apelación (arts. 80-85): contra sentencias de Juzgados y Juzgados Centrales, salvo cuantía no superior a 30.000 euros y materia electoral; siempre apelables las de inadmisión en esos casos, derechos fundamentales, litigios entre Administraciones, impugnaciones indirectas de reglamentos y las susceptibles de extensión de efectos. Se interpone en quince días ante el Juzgado que dictó la sentencia, con escrito razonado; oposición en quince días; se admite en ambos efectos pero cabe ejecución provisional (la Administración, sin caución).

Casación (arts. 86-93): ante la Sala Tercera del TS contra sentencias de la AN y de los TSJ (y de Juzgados en única instancia si su doctrina es gravemente dañosa y extensible). Se basa en el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia (art. 88); solo cuestiones de derecho. Se prepara ante la Sala de instancia en treinta días, emplazamiento ante el TS en quince días, interposición en treinta días y oposición en treinta. Excluidas: derecho de reunión y contencioso-electoral.

Revisión (art. 102): contra sentencias firmes por documentos recobrados, documentos falsos, falso testimonio, cohecho, prevaricación, violencia o maquinación fraudulenta, o sentencia del TEDH; se rige por la LEC.

Medidas cautelares (arts. 129-136): pueden pedirse en cualquier estado del proceso; se acuerdan cuando la ejecución del acto podría hacer perder al recurso su finalidad legítima, previa valoración de los intereses en conflicto, y pueden denegarse por perturbación grave de intereses generales o de tercero. Pieza separada, audiencia de diez días como máximo y auto en cinco días. En especial urgencia, el juez decide sin oír a la contraria en dos días. Pueden exigir caución.

Procedimiento de protección de derechos fundamentales (arts. 114-122): desarrolla el art. 53.2 CE; tramitación preferente; plazo de interposición de diez días; el expediente se remite en cinco días.